0 引言
交通基础设施是经济社会发展的物质基础,是各种运输工具赖以运行进而实现运输组织活动的基本条件。当前,我国已建成规模庞大的交通基础设施网络,站在了由“交通大国”迈向“交通强国”的新起点上。但是,与新阶段经济社会发展新要求相比,当前我国交通基础设施领域还存在诸多不平衡、不充分问题,迫切需要转变思路、明确路径,加快推动实现高质量发展。国内一些专家学者就相关问题开展了研究,汪鸣[1]、孙东泉等[2]对新时期我国交通运输、现代物流业的发展思路和路径进行了探索;李晓易等[3]研究提出了交通运输领域实现碳达峰、碳中和的路径;孙莹莹等[4]、牛军林[5]基于国家区域协调发展战略探讨了特定地理空间（市级行政单元）交通基础设施发展思路和路径。但是,结合“十四五”时期我国经济社会和交通运输发展的阶段特征和形势要求,从战略高度、宏观全局的视角审视我国交通基础设施发展的思路、路径等问题,目前理论界和实践层面尚未有系统性研究成果。鉴于此,本文拟在系统总结分析我国交通基础设施发展现状问题和面临形势的基础上,研判“十四五”时期我国交通基础设施发展所处阶段和环境要求,提出“十四五”时期我国推动交通基础设施高质量发展的思路和实施路径。
1 “十三五”时期我国交通基础设施发展水平及国际比较
1.1 我国交通基础设施发展在规模上已取得巨大成就
改革开放以来,我国交通基础设施发展成绩斐然。全国交通线路总里程、高速铁路和高速公路里程、沿海港口总吞吐能力等位居世界第一,高速铁路、重载货运铁路、高速公路等现代交通方式从无到有,特别是高速铁路里程占世界高速铁路总规模的60%以上,上海、深圳、宁波、舟山等港口集装箱吞吐量连续多年位列全球港口前十;内河航运能力不断提升,民航机场和航线里程快速发展,管道运输里程高速增长,城市地面公交和轨道交通、农村公路进入全面协调发展阶段。
截至2020年底,全国铁路营业里程14.6万公里,电气化率达72.8%,其中高速铁路营业里程达3.8万公里以上;公路里程519.81万公里,其中高速公路里程16.10万公里,四级及以上等级公路占比达95.1%;颁证民用航空机场241个。高速铁路、高速公路和民航机场分别覆盖了76.5%的百万以上人口城市、98%的20万以上人口城市和88.9%的地市[6]。
“十三五”时期我国交通基础设施发展水平如表1 所示。
表1 “十三五”时期我国交通基础设施发展水平 |
| 指标 | 2015年 | 2020年 | “十三五”年 均增速（%） |
|---|---|---|---|
| 铁路营业里程/万公里 | 12.1 | 14.6 | 3.83 |
| 高速铁路里程/万公里 | 1.9 | 3.8 | 14.87 |
| 铁路电气化率（%） | 60.8 | 72.8 | 3.67 |
| 铁路复线率（%） | 52.9 | 59.5 | 2.38 |
| 公路总里程/万公里 | 457.73 | 519.81 | 2.58 |
| 公路密度 /（公里·百平方公里-1） | 47.68 | 54.15 | 2.58 |
| 高速公路总里程/万公里 | 12.35 | 16.10 | 5.45 |
| 内河航道通航里程 /万公里 | 12.70 | 12.77 | 0.11 |
| 三级及以上航道里程 占比（%） | 9.1 | 11.3 | 4.43 |
| 万吨级及以上港口泊位 /个 | 2 221 | 2 592 | 3.14 |
| 颁证民用航空机场/个 | 210 | 241 | 2.79 |
注:数据来源于2015年、2020年《交通运输行业发展统计公报》。 |
1.2 我国交通基础设施发展与发达国家相比仍存在差距
尽管目前我国交通基础设施网络规模总量已跃居世界前列,且部分领域技术已取得全球性重大突破,但与发达国家相比,我国交通基础设施整体发展水平仍存在差距:
| 国家 | 面积 /万平方公里 | 人口 /亿人 | GDP /亿美元 | 人均GDP /美元 | 民用运输 机场数量/座 | 路网密度（按人口数量） /（公里·千人-1） | 路网密度（按国土面积） /（公里·百平方公里-1） | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 铁路 | 公路 | 高速公路 | 铁路 | 公路 | 高速公路 | ||||||
| 美国 | 963 | 3.3 | 193 906 | 59 532 | 511 | 0.85 | 21.23 | 0.03 | 2.77 | 70 | 1.07 |
| 德国 | 36 | 0.8 | 36 774 | 44 470 | 77 | 0.41 | 7.81 | 0.02 | 1.35 | 182 | 3.5 |
| 日本 | 38 | 1.3 | 48 721 | 38 428 | 175 | 0.15 | 2.56 | 0.01 | 6.35 | 317 | 2.58 |
| 法国 | 55 | 0.7 | 25 825 | 38 477 | 153 | 0.46 | 15.98 | — | 5.46 | 192 | — |
| 英国 | 24 | 0.7 | 26 224 | 39 720 | 65 | 0.26 | 6.54 | — | 6.74 | 172 | — |
| 中国 | 960 | 13.9 | 122 377 | 8 827 | 229 | 0.08 | 3.2 | 0.01 | 1.32 | 49.72 | 1.42 |
注:1.面积、人口、GDP、人均GDP均为2017年数值,来源于世界银行数据库; 2.机场数量数据来源于各国相关部门统计网站,中国为2019年数值,日本、德国为2012年数值,其他国家为2017年数值; 3.铁路、公路、高速公路路网密度数据为2017年数值,根据各国当年铁路、公路、高速公路数据测算。 |
二是发达国家交通基础设施的投入产出效率普遍较高。以高速公路为例,美国高速公路GDP产出为10.18亿元/公里,大约为我国的2倍,但建设维护成本仅为我国的60%[8]。
三是目前我国交通基础设施标准化水平总体偏低,适应现代化经济体系发展需要和新一代先进科学技术应用的交通基础设施标准体系尚未建立,交通基础设施在设计施工、运营维护、改造升级等环节还存在标准“缺位”和“与国际标准脱节”现象。
四是发达国家普遍重视交通基础设施的节能环保和绿色可持续发展,交通基础设施绿色建造水平和城市低碳交通方式占比高于我国平均水平。
2 新时期我国交通基础设施发展面临的形势和阶段判断
2.1 新时期我国交通基础设施发展面临的新形势和新要求
“十四五”时期,我国进入高质量发展阶段,交通基础设施发展面临新的机遇和挑战。
一方面,新一轮科技产业革命推动交通基础设施领域深刻变革。以大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术应用为核心的新型交通基础设施将成为创新发展的突破方向,传统交通基础设施数字化改造是新型交通基础设施建设的重点,基于人工智能、物联网等技术的智能交通基础设施正蓄势待发。同时,与高质量发展相适应的现代化经济体系和以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加快构建,我国交通基础设施网络时空格局面临重大调整甚至重塑。国家战略区域、城市群、都市圈将成为交通基础设施建设的重点,支撑现代产业体系和促进社会共同富裕将成为交通基础设施建设发展的主攻方向。
另一方面,新时期资源环境约束、大气环境污染等问题日趋严峻,迫切需要转变交通发展方式,探索低碳可持续的发展新模式。2019 年,我国交通运输领域 CO2 排放约占全社会 CO2 总排放的11%[2];在假设交通运输领域延续既有碳减排政策（到2025年全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%[9]）的情景下,预计2025年我国交通运输领域仍将耗煤6万t标准煤以上,交通运输领域CO2排放占比将增加到20%左右。新时期,在资源环境容量刚性约束和国家“碳达峰、碳中和”目标控制下,交通基础设施发展将被迫从“扩大规模”转向“提质增效”,走资源节约和环境友好之路,从而最终推动交通基础设施进入全面升级换代的新阶段。
2.2 “十四五”时期是我国交通基础设施迈向高质量发展的关键期
改革开放以来,我国交通基础设施开启了长达40余年的“大发展”进程,先后经历了瓶颈制约、初步缓解、基本适应、总体适应等发展阶段[10]。“十四五”期间,在交通供给规模总体满足运输需求的情景下,交通基础设施发展将进入规模持续增长、结构优化调整、供需精准匹配、服务高效人文的高质量发展新阶段。
一方面,由于当前我国交通基础设施领域还存在诸多短板,国家立体综合交通网亟待规划建设或升级改造,同时由于新冠肺炎疫情常态化防控期间保持甚至增加交通基础设施投资是稳经济、促增长的重要宏观调控手段,因此可以判断“十四五”时期我国交通基础设施投资建设规模仍将处于高位,近两年有持续增长趋势。
另一方面,综合考虑我国社会主要矛盾业已发生转化、未来国民经济产业结构深度调整、交通运输需求品质显著提升等因素,可以预判我国交通基础设施投资建设规模的“变坡点”将在“十四五”时期显现（见图1 ）,交通基础设施发展在已经形成的超大规模优势基础上,将更加注重网络结构优化、质量水平改进和效率效益提升,交通基础设施发展进入“提质增效、量质齐升”的新阶段。这个阶段的特征主要表现在:交通基础设施建设投资强度开始趋缓,建设重点逐步从“规模扩张”向“结构优化”转变[11];交通基础设施发展认识、思路开始强调交通供给的有效性和与需求匹配的精准性,强调系统优化和发展方式、运行模式、制度安排、交通技术等方面的变革创新,交通基础设施发展从此迈向以结构优化、优化创新、提质增效为特征的高质量发崭新阶段。
3 “十四五”时期推动我国交通基础设施发展的总体思路
充分考虑新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局对未来我国交通基础设施发展的要求,结合对现状问题、面临形势和阶段特征的判断,从主题主线、主攻方向、主要抓手和主要着力点等方面提出“十四五”时期我国交通基础设施发展的总体思路。
3.1 以全面推动高质量发展为主题
改革开放以来,我国经济领域确定了“以发展为中心”的大主题。对交通基础设施而言,“六五”“九五”时期的主题是各种交通方式“独立加快发展”;“十五”“十一五”时期的主题是综合交通网“互联加快发展”。自“十二五”时期开始,交通基础设施发展要求“转变交通发展方式”,“十三五”进一步强调要“以提高发展质量和效益为中心”[12]。概括而言,“十二五”“十三五”这十年交通基础设施发展的主题是“一体转型发展”。“十四五”时期,在社会主要矛盾业已转化和经济社会发展应全面贯彻落实新发展理念、加快构建新发展格局的要求下,我国交通基础设施发展的主题是“加快推进实现高质量发展”。所谓交通基础设施高质量发展,就是满足人民日益增长美好生活需要的发展,是注重交通网络结构质量和效率效益的发展。交通基础设施发展质量的高低,最终以交通供给是否满足客货运输需求和人们对美好交通出行的需要为判断准则。
3.2 以系统性提质增效为主攻方向
系统性提质增效是交通基础设施高质量发展的目标体现[13]。“十三五”时期,我国交通基础设施发展强调“以提高发展质量和效益为中心”,实施了包括加快推进高速铁路成网、推进普通国道提质改造、提升枢纽站场一体化水平等在内的一系列政策举措,有效提升了交通基础设施网络的发展质量和效率效益。但是总体上看,“十三五”时期我国交通基础设施发展只是完成了从“网络规模扩张”向“网络提质增效”的转型过渡,属于“局部性”提质增效。“十四五”时期,我国交通基础设施发展不仅需要进一步提升交通基础设施网络质量和效率效益水平,还需加快促进与交通基础设施网络发展密切关联的运输服务系统、交通技术装备系统等支撑体系的高质量、高效率发展,要求规划设计、施工建设、运营管护等各环节、各领域提质增效。“十四五”交通基础设施“提质增效”是整体性、系统性的,是全领域、全过程、全生命周期的高质量、高效率发展。
3.3 以系统优化和改革创新为抓手
推动交通基础设施高质量发展,其核心要义是要摈弃过去单纯强调“规模扩张”的粗放式发展路径,转向通过减量发展、集约发展、协同发展的系统优化方式和理念创新、技术创新、制度创新的推进手段来最终实现交通基础设施高质量发展。同时,向改革创新要动力,以深化重点领域和关键环节改革为抓手,以科技创新、制度创新为手段,着力增强基础设施可持续发展的内生动力和创新活力。长期以来,人们已习惯于交通基础设施“做加法”、做增量,不适应“做减法”、优存量,更不善于“加减乘除并举”[14]。新时期优化创新交通基础设施发展,既要会做“加法”,也还要会做“减法”和“乘除法”;加快推进先进技术应用和组织管理创新,着力提高交通基础设施系统效率和效益;重点聚焦交通基础设施网络结构的优化调整和发展方式、运行模式、制度安排、关联技术等的变革创新,着力提高交通基础设施供给结构的适应性和灵活性,提升交通基础设施网络的系统效率、总体效益和供给质量水平。
3.4 以推动全方位发展为着力点
推动交通基础设施高质量发展,需要准确把握经济社会高质量发展的时代精髓和交通基础设施产业的技术经济特性与阶段特征,着力推动交通基础设施的发展方式由粗放发展向集约发展转变,发展动力由要素驱动向创新驱动转变,发展思路从注重规模扩张、投资增长、硬件建设和交通功能发挥向注重结构优化、投资效率、建管养运并举和交通、产业、城镇、社会、生态深度融合发展转变。围绕新时代现代化经济体系和交通强国建设,瞄准阶段矛盾问题和目标导向,依托新一代先进技术广泛应用和产业结构深度变革调整,着力推进交通基础设施网络化、精细化、人本化、绿色化、智慧化发展。
4 “十四五”时期推动我国交通基础设施发展的实施路径
推动交通基础设施高质量发展,需要统筹协调好网络规模扩张与结构优化、存量盘活与增量创新、“老基建”持续发力与“新基建”加快建设、综合开发利用和资源环境保护、综合交通运输体系完善与现代化经济体系建设等之间的关系,从补短板、优存量、找增量、激变量、强创新、深改革等多路径共同发力。
4.1 补齐短板,强化交通投资建设的精准有效性
聚焦交通基础设施建设运维的薄弱环节和制约瓶颈,补齐交通发展短板,强化交通供给的精准性和有效性。加密交通基础设施布局,重点加强长江经济带、京津冀地区、粤港澳大湾区、黄河流域、成渝双城经济圈等区域快速交通网络建设。有序推进国际通道互联互通,加强粤闽浙沿海、中原等城市群和西安、武汉等都市圈城际间、城乡间的交通联系,提升边境地区、革命老区等特殊地区对外联通水平。畅通骨干通道连接,推动干线铁路、高速公路“卡脖子”路段改造升级,补齐普通国省干道、内河航道“断头路”和缺失路段。提升交通基础设施网络末端供给能力,解决旅客出行和物流服务“最后一公里”。完善城市和城乡物流配送网络,优化港口或园区后方集疏运体系。强化交通基础设施的社会属性,加强无障碍公共交通基础设施建设。
4.2 盘活存量,推动传统交通基础设施优化升级
广泛应用新一代移动互联网、大数据、人工智能等技术,推动既有交通基础设施数字化改造、智能化升级和网联化发展。推动既有干线铁路扩能改造和国省干线公路提档升级,加大普通公路管护力度。实施航道标准化、系统化治理,提升港区专业化水平。加强城市群、都市圈内枢纽场站一体衔接,推动不同层级、不同类型客运枢纽和物流枢纽的协同发展。优化城市内客运场站、物流园区布局,构建现代城市交通枢纽系统。加强交通基础设施全链条绿色管理,积极推动绿色公路、绿色航道、绿色港口、绿色机场等建设,全面提升交通基础设施低碳可持续发展水平。加强交通基础设施重大交通工程的日常性健康监测和预防性维护,增强交通基础设施系统应对地震、强降雨等重大自然灾害及其次生灾害的应急防御能力,着力提升交通基础设施使用寿命和耐久性。
4.3 创新增量,统筹谋划新一代交通基础设施发展
积极推动新型交通基础设施布局与应用,加快推进智慧铁路、智慧公路、智慧航道、智慧港口、智慧机场建设。推动车路协同发展,有序实施自动驾驶应用示范工程。加强汽车充电加氢设施在高速公路和普通国省干线沿线的布局,有序推动电动出租汽车和公交汽车使用换电设施。推进新一代高速磁浮交通系统试验线建设和试点布局,有序推进跨座式单轨、中低速磁悬浮、悬挂式轨道交通、有轨电车和无轨电车等新型轨道交通在大中型城市主干线、大型城市地铁主干线延伸补充线路、县市特色小镇的规划及布局。完善交通运输网络信息平台等软性基础设施。深入推进国家综合交通信息平台等国家级交通信息平台建设,加快推动交通基础设施、载运装备工具与地理信息、出行服务、融资租赁、移动支付、交易结算等平台融合发展。推进交通基础设施与载运工具、行车环境基础数据融合应用[15]。探索设立交通运输大数据管理部门。
4.4 激活潜能,增强交通基础设施的经济溢出效用
拓展交通基础设施的经济功能,强化交通基础设施对经济高质量发展的服务支撑作用。推进人、物、信息、资金、技术等经济要素沿交通通道流动,促使各种资源要素在交通枢纽集聚、相互作用并向周边辐射,大力发展通道经济和枢纽经济。依托“八纵八横”高铁通道,培育壮大高铁经济新业态,打造一批高铁经济带。依托车站、港口、机场等交通枢纽和国家物流枢纽、沿边陆路口岸等,规划建设一批港产城深度联动融合的枢纽经济区[16]。创新交通基础设施+产业模式,促进交通基础设施与现代装备制造业、现代农业、商贸物流业、文化旅游等产业协同联动。创新要素投入方式,推进交通基础设施与通信、能源等领域基础设施和民生、国防融合发展。
4.5 深化改革,构建交通基础设施现代治理体系
创新交通规划制度,充分发挥规划在推动交通基础设施高质量发展和加强交通运输行业治理中的引导作用。深化交通基础设施行政管理体制改革,进一步明确国家有关部委交通基础设施规划、投资、建设和管理职能。加快交通基础设施重点领域市场化改革步伐,探索铁路和油气管网“网运分离”,有序推进公路养护市场化进程,全面推进空域管理体制改革。进一步明确交通基础设施建设、运营、管护等环节政府与市场的关系,厘清各级政府的财政事权与支出责任。深化交通基础设施投融资体制改革,建立以资本为纽带的多要素相互支撑的资金运转体系。强化投融资模式创新,探索建立交通用地溢价税费返还机制和联动开发盈利反哺机制,探索以社会资本为主发起成立交通基础设施发展基金,尽快形成在政府规制基础上的公益性运输财政补贴制度安排。
5 结语
本文基于我国交通基础设施发展现状水平、形势要求和阶段判断,提出了“十四五”时期我国交通基础设施发展的总体思路与实施路径,力求具有一定的前瞻性和创新性。然而,高质量发展是当前和今后一定阶段发展的主题,实现高质量发展是我国实现第二个百年奋斗目标的根本路径[17],推动实现交通基础设施高质量发展任重道远。围绕社会主义现代化强国建设,探索适应不同阶段、不同形势要求的交通基础设施发展思路与路径,切实推动交通基础设施发展从“规模扩张”向“提质增效”、从“粗放发展”向“集约发展”,从“要素驱动”向“创新驱动”转变,实现以网络化、精细化、人本化、绿色化、智慧化为特征的高质量发展,还需开展大量的理论研究和实践探索。
