0 引言
当前，我国加快建设交通强国、推进综合交通运输体系建设，迫切需要加强交通运输法治建设，提升治理能力。虽然我国交通运输各领域基本实现了有法可依，但跨运输方式的立法尚为空白，缺少一部推进各种运输方式融合发展的综合性交通运输法律。综合交通运输体系的建设对综合性交通运输立法提出了要求。我国正在起草《交通运输法》，但这样一部开创性立法，国内鲜有先例可循，需要参考借鉴相关立法经验和解决方案。不少发达国家在拥有健全的综合交通运输体系的同时，都有着比较完善的综合性交通运输立法。其中，美国、日本、法国和韩国为推进综合交通运输体系建设，先后制定了本国综合性交通运输法律。相对成熟的综合性交通运输立法，深刻反映了本国经济社会和交通运输发展规律，对推动本国综合交通运输体系建设发挥了重要作用，能为我国综合性交通运输立法、《交通运输法》起草工作提供借鉴。
21世纪以来，伴随我国综合交通运输体系建设的不断推进，综合性交通运输立法研究逐步受到重视。周江评对美国交通立法和最新的交通授权法进行了研究和介绍[1]。张改平等对日本的《交通政策基本法》进行了全面研究，建议我国加快综合交通运输相关立法[2]。张改平等对法国、日本和韩国的交通权立法进行研究，提出了相关建议[3]。2019—2020年，交通运输部规划研究院受交通运输部规划司的委托，对《交通运输法》立法关键问题进行了深入研究，借鉴国外综合性交通运输立法做法，提出了推进综合性交通运输立法工作的建议。从总体上看，关于综合性交通运输立法的研究甚少，散见在相关书籍、研究报告和论文中，缺乏系统性、完整性。对于国外综合性交通运输立法的研究，集中在综合交通管理体制、发展战略与规划等方面，对具体法律制度的研究较少。鉴于此，有必要对各国综合性交通运输立法进行深入研究，分析其立法的基本思路和重要的法律制度，结合我国综合性交通运输立法的现状与需求，围绕《交通运输法》的起草工作，提出关于立法思路和法律制度设计的建议。
1 国外典型国家综合性交通运输立法进程与思路
许多发达国家在推进综合交通运输体系建设的同时，也非常重视综合性交通运输立法工作，如美国、日本、法国和韩国等，本文将以这4个国家为例，研究其立法经验。目前，这4个国家都有相对完备的综合交通法规体系，其中除了规范铁路、公路、水上、航空等各单一运输方式的法律外，都有规范各运输方式的综合性交通运输立法，且各国均有一部或几部综合性交通运输法律。这些综合性交通运输法律多发挥了“龙头法”的作用，有效推动和保障了本国综合交通运输体系的建设。这些国家的综合性交通运输法律在立法时机、立法定位、立法模式、立法路径和立法结构等方面具有很多共同特点。
1.1 立法进程
1）美国
《陆上综合运输效率法案》又被称为《冰茶法案》（ISTEA），于1991年12月颁布，该法案计划在6年内投入1 550亿美元，整合多种运输模式，推进国家综合交通运输体系建设[5]。它重视发展多式联运，改变了美国此前公路发展优先的做法，而是各种运输方式并重，是美国推动综合交通运输体系建设的一部重要法律[6]。《21世纪交通运输衡平法案》又被称为《续茶法案》（TEA-21），该法案于1998年颁布，2003年9月失效。此前的《冰茶法案》是一次大范围地面交通立法授权，《续茶法案》是建立在它的基础之上，计划6年内投入2 180亿美元，用于推动综合交通运输体系建设，明确要平衡公路、桥梁、公共运输、多式联运等方面的资金投入，重点支持综合交通运输系统和多式联运项目[7]。《安全、可靠、灵活、高效的交通运输衡平法案：留给使用者的财产》又被称为《露茶法案》（SAFETEA-LU），于2005年8月颁布。该法作为《冰茶法案》和《续茶法案》的延续，计划在5年内投入2 441亿美元，继续推动综合交通运输体系建设，主要用于高速公路建设和维护、公路安全、公共交通等方面[8]。《21世纪进步法案》（简称《MAP-21法案》）于2012年7月颁布，提出建立一个合理、高性能、多种方式融合的综合运输系统，以应对改善运输安全、维护基础设施状况、减少拥堵、提高系统的效率和可靠度、保护环境可持续等诸多挑战。该法案计划在2013和2014财年为地面交通项目提供超过1 050亿美元，资助国家公路绩效项目、陆上运输计划、道路安全改善项目、缓解拥堵与空气质量改善项目等①（① 美国《21世纪进步法案》第1101条。）。《MAP-21法案》是一个过渡法案，执行两年后，美国于2014年10月发布《美国成长法案》（GROW AMERICA ACT）。该法案为2014—2018年美国交通发展提供了战略指导和资金支持，以“创造机会、更新修复、高效工作、加速移动、修复重建全美基础设施和社区”为总体发展目标，总授权额达到3 020亿美元，用于建设公路基础设施、提升安全性能、拓展运输选择、推进多式联运、发展铁路系统及建设其他地面交通项目②（② 美国《美国成长法案》第2001条。）。 2021年11月，美国签署《两党基础设施法案》，涉及基础设施多个领域，其中增加对交通运输系统的投资，对改善交通基础设施、提升公共安全和气候适应能力，创造就业机会等发挥了重要作用。
通过这些立法，美国建立了推进综合交通运输体系建设的重要制度，明确了联邦政府和州政府在综合交通运输推进中的具体职责，建立了综合交通运输发展投资计划与资金使用制度、综合交通运输规划编制与实施制度、综合交通运输管理系统建设制度、促进多式联运发展制度及综合交通运输发展的公众参与制度等。
2）日本
日本自20世纪80年代开始，为推动本国交通运输发展，主张学习法国通过交通基本法确立公民的“交通权（或移动权）”。1987年，日本政府提出制定交通基本法。经过20多年的研究与推进，日本于2013年12月颁布了《交通政策基本法》，但不是期望的《交通基本法》。该法在法律层级上属于基本法律，是单行法的上位法，制定统一、协调、有力的交通运输政策基本框架，对日本交通运输政策法规的制定和实施产生了深远影响。《交通政策基本法》阐明了交通运输的行业地位、交通运输发展的基本理念和原则，规定了中央、地方政府的职责以及相关企事业单位、公众等的责任[9]，提出了未来一段时期内推动交通发展的基本政策体系框架，包括基本交通运输需求的满足、特殊交通运输需求的满足、交通运输安全与卫生、交通运输服务的改善、国际竞争力的提升、行业发展的推动、地方经济发展的促进、应急管理、绿色发展、综合交通运输体系建设等多个方面[2]，明确了实施交通运输政策的保障措施。
3）法国
自20世纪80年代以来，法国的交通运输进入新的发展阶段。法国政府于1982年12月颁布《国内交通基本法》，该法确立了公民的交通权[3]，明确了国内交通运输发展的方向和重点，明确了政府在综合交通运输体系建设中的具体职责，建立了综合交通运输体系建设和管理的基本制度，确定了推动综合交通运输体系建设的重要措施。此后，法国制修订了《交通基础设施与运输服务法》等法律，并于2019年颁布《法国未来交通发展法》。在立法的推动下，法国逐步建立了水、陆、空运输均发达的综合交通运输体系。
4）韩国
韩国进入20世纪90年代以后，经济发展带来机动车辆数量、客运量、货运量等持续大幅增长，交通运输各领域逐渐不堪重负。为提高交通运输系统的运行效率，实现高效的旅客和货物运输，韩国政府于1999年制定了《交通运输体系效率法》。随着交通运输的不断发展，又面临需要建立各运输方式一体运行和融合发展的国家综合交通运输体系、加强对交通运输设施投资的监管、解决智能交通系统建设和运行等新问题。为此，政府于2009年对该法进行了全面修订，颁布了新的《国家综合交通运输体系效率法》。这两部法律有力推进了韩国综合交通运输体系的发展。前者设立了由总理领导的、负责审议国家综合交通运输体系建设重大决策的国家交通委员会，建立了国家主干交通网规划建设制度、交通运输设施建设投资计划制度、国家交通运输状况调查制度、综合应急运输制度等多种综合性交通运输法律制度。后者完善了综合交通运输体系建设决策机构的设置以及前述各综合性交通运输法律制度，建立了交通运输设施建设投资评估制度、国家交通大数据平台建设制度等综合性交通运输法律制度。
1.2 立法思路
1）在立法时机上，注重满足综合交通运输体系建设的需求
尽管各国综合性交通运输立法发展轨迹不同，但都与不同阶段交通运输发展需要相适应。很长一段时间内，各国大多针对各运输方式发展的需要分别立法；当交通运输发展到一定程度时，各国交通运输的发展重点从各运输方式的单独发展调整到各运输方式的协同一体化发展，与此同时，各国积极开展综合性交通运输立法，以满足本国综合交通运输发展需要。美国在综合交通运输发展的不同阶段，针对各阶段发展需求开展了综合性交通运输立法，形成了系列法案，支撑各阶段综合交通运输体系建设。日本综合性交通运输立法进程虽然缓慢，但从立法起初到法律出台，立法背景和目的也相应作出了调整，实施后发挥了交通政策法律的纲领性作用。法国根据交通运输不同发展阶段的需要，分别在20世纪80年代和21世纪20年代制定了相应的法律。韩国先制定后全面修订了综合性交通运输立法，适应了各阶段综合交通运输体系建设需求。
2）在立法定位上，推进促进性、综合性与保障性的立法
由于各国在综合交通运输体系建设上各有侧重，相应地，各国综合性交通运输立法定位和立法目标也有所不同。综合来看，各国综合性交通运输立法分别发挥着促进综合交通运输发展、协调不同运输方式和保障综合交通运输发展的促进法、综合法和基本法功能。美国综合性交通运输立法阶段性特征明显，各法案定位于满足未来一定时期内综合交通运输体系建设的需要，明确这一阶段目标、任务、举措，包括每一年的资金支持计划，更像是一部短期或中期规划。如，《冰茶法案》的宗旨是“构建一个统一、无缝、经济、高效和环保的国家多式联运系统，为提高国家在全球经济中的竞争力提供基础，以节能方式运输人员和货物③（③ 美国《陆上综合运输效率法案》第2条。）”。《续茶法案》的宗旨是改进安全、增加就业、保护环境、重建运输基础设施、协调发展各种运输方式，特别是解决综合交通运输体系的一体化和连接性问题。法国《国内交通基本法》主要立足确定国家交通运输发展总的原则和要求，促进各种运输方式的发展，是一部综合性基本法。该法以旅客运输为重点，既对各种运输方式的组织和实施进行了一般规范，又对个别运输方式的组织和实施进行了专门规范。日本《交通政策基本法》主要是明确交通运输的基本政策框架，是确定政策方向和要求的政策性纲领。该法的实施还需要制定配套的法规政策，例如，依据该法日本内阁决议通过了《交通政策基本规划（2014—2020年）》。韩国综合性交通运输立法是典型的综合交通运输体系建设实体法，立法目的在于着力提升综合交通运输体系效率，第一条即明确规定“本法通过规定陆路交通、海上交通、航空交通政策的综合性调整及各种交通设施及交通手段等国家交通体系的有效开发、运营及管理等方面的所需事项来提高交通体系的有效性、综合性以及连接性，旨在增强公民生活的便利性，发展国家经济④（④ 韩国《国家综合交通体系效率法》第1条。）。”美、韩立法保障性特征明显，法律具体并可操作，执行性强，法国立法的综合性特征突出，日本则是促进性特征明显，都各自适应了本国综合交通运输发展需要。
3）在立法模式上，选择基本法为主的立法模式
这些国家在综合交通领域的立法都采用了非法典化模式，主要是基本法模式。美国、法国是“基本法+法典编纂”，日本、韩国是基本法模式。美国除了颁布综合交通运输系列法案，同时定期编纂《美国法典》，有关交通运输的综合性法律被编纂到“交通运输卷”（第49卷）；法国在2010年对所有有关交通运输的法律、法规和规章进行了编纂，形成了《交通法典》，有关交通运输的新立法都被编纂到该法典中。但美国和法国的法典编纂不同于独立的法典，本质上还是由交通基本法统领。可以看到，由于各运输方式专业性强，立法调整事项广泛，各国都是在原有各运输方式法律之上开展综合性交通运输立法，没有采用法典替代既有法律。
4）在立法路径上，扫清综合交通运输管理体制障碍
美国、法国、日本都根据交通运输管理的实际需要，通过立法建立集中或相对集中的综合交通运输管理体制，有力保障综合性交通运输法律的制定与实施。美国根据《交通部法案》，于1966年通过了组建交通部的法令。美国交通部于1967年正式成立，建立了集中统一的管理体制，将铁路、公路、水运、航空、管道等5种运输方式统一归口，实行综合管理。日本通过立法于2008年完成国土交通省的新组建。国土交通省管辖范围广泛，从国家层面全面布局，可以完成交通领域的规划、建设、管理等，最大限度地避免政府部门之间的协调内耗，提高了效率。法国逐步建立起集中的交通运输管理体制，由生态转型和国土协调部统一管理全国的交通运输活动，包括铁路、公路、水路、航空等运输方式。韩国逐步建立起由国土交通部主要负责的相对集中的交通运输管理体制，陆上交通运输主要由国土交通部主管，水上交通运输主要由海洋水产部以及海洋警察厅负责，但在立法中规定了国家在国土交通部内设立国家交通委员会，专门负责审议国家综合交通运输体系建设重大政策。
5）在立法结构上，不注重立法篇章的完整性与篇幅长短
比较各国综合性交通运输立法文本，其代表性综合交通运输法律在立法结构上各不相同，篇章结构、篇幅长短存在较大差异，没有固定的模式。美、法、韩立法内容详细具体，篇幅很长，具有可操作性。而日本主要是侧重确定交通运输发展的基本政策框架，法条数量不多。美国各法案结构不尽相同，没有一个固定的范式，篇章主要根据立法目标和立法内容设置，如《冰茶法案》共7章，包括总则、公路、公共交通、汽车运输、多式联运、支撑综合交通运输体系建设的研究、机场等内容，而《MAP-21法案》的框架更复杂，设置了7篇，包括公路、公共交通、交通安全与陆上交通政策、资金筹措、研究与教育、其他相关规定和陆上运输建设延续项目，每篇下设不同的章。法国的《国内交通基本法》设总则、分则，类似法典化的结构：第1部分是对各种运输方式的总则，第2部分是对各种运输方式的专门规定，按照运输方式划分章节，第3部分包括了其他规定的内容。日本立法包括两章共32条内容，再加附则：第1章总则，第2章是与交通有关的基本措施，分为3节，第1节交通政策基本规划、第2节国家政策的落实和第3节地方公共团体政策的落实。可见，日本的立法是比较宏观的政策框架。韩国立法共9章122条，包括总则、交通设施投资、交通枢纽等交通体系、交通科技创新、管理体制、补充条款、罚则和附则。
2 国外典型国家综合性交通运输立法的规范重点
纵观前述国家综合性交通运输立法的内容，基本上包括综合交通管理体制与机构职责、交通运输规划、建设投资、促进多式联运或者交通一体化发展、交通绿色发展、安全和应急管理、公众参与、技术发展、发展保障等方面制度，但各国规范的重点有一定差别。对比分析各国重点法律制度的设计经验，有利于更好地推动我国综合性交通运输法律的起草工作。
2.1 明确交通运输的行业地位与发展原则
各国代表性综合交通运输法律中，除了写明立法目的，日本和法国立法在总则中明确了交通运输的行业地位和作用，日本还明确了发展原则。法国《国内交通基本法》第一条明确规定“国内运输系统应在对全国最有利的经济和社会条件下满足使用者的需求。它促进民族的团结统一、国防建设、经济社会发展、国土的合理规划以及国际交流，特别是扩大欧洲的交流”⑤（ ⑤ 法国《国内交通基本法》第1条。）。日本《交通政策基本法》第2条与第3条明确要求保障并强化交通运输的功能，积极推进与交通运输有关的措施。该法还阐明交通运输具有保障国民日常生活和社会生活，促进各地区之间交流以及国际交流、货物畅通的功能，明确交通运输是国民日常生活和社会生活的基础。同时，该法明确了交通运输发展的4个基本原则，即坚持绿色环保发展、系统发展、协同发展和安全发展。以上立法对交通运输行业地位与发展原则的明确，对后续确立实施政策起到了很好的统领作用。
2.2 明确综合交通运输体系建设的主管机构和职责
各国均建立了推进综合交通运输体系建设的管理体制，在立法中明确了主管机构及其职责。美国《冰茶法案》明确了政府在综合交通运输体系建设中的重点任务：第一是在原联邦运输部长办公室之下设立联运办公室，主要负责维护、发布综合交通运输有关的数据，协调综合交通运输方面的联合研究；第二是联邦运输部长授权各州制定综合交通运输发展规划，并提供资金支持；第三是成立国家综合交通运输委员会，主要开展多式联运标准制定以及组织对多式联运对市政工程的影响、影响多式联运效率的主要障碍、财政融资问题、综合交通运输新技术、货物在多方式间转运的记录、技术研究和开发需求、综合交通运输对提高生产效率的影响等问题的研究。日本立法明确规定了制定与实施交通政策的各相关主体的职责分工，分别规定了国家、地方公共团体、交通相关行业以及交通设施管理者的责任和义务、国民的作用、相关人员的合作及协作、政府在法制方面可采取的措施等。法国规定了公共运输的组织制度，充分考虑公共运输的公益性，明确了由各级政府及相关部门、公共组织等负责公共运输（包含客运和货运）的组织。为了保证公共运输的有效组织，要求各级政府及相关部门、公共组织等还应履行公共运输基础设施的建设与管理职责、制定运输服务规则并监督其执行、建立运输信息管理系统、开展相关科学研究以及进行相关统计等；明确交通运输顾问委员会设置制度，国家和大区、省设立交通运输顾问委员会，由其负责制定和实施交通运输政策，为交通运输管理部门等提供咨询。韩国设置综合交通运输体系建设决策机构，通过立法明确国家在国土交通部内设立国家交通委员会，委员由国土交通部门及相关部门的专职委员以及委任的专业委员共30位组成，专门负责审议国家综合交通运输体系建设重大政策，安排交通运输建设投资资金，评估国家综合交通运输体系建设投资实施情况，完善国家综合交通运输体系建设和运行制度等；市、道设立由行政长官直接领导的地方交通委员会，负责审议地方综合交通运输体系建设重大政策。各国在立法中清晰地规定了综合交通运输主管机构及其职责，有力保障了综合交通运输体系的推进力度和效率。
2.3 注重综合交通运输规划编制与实施
各国立法都非常重视规划的作用，不同程度规定了推进综合交通运输体系建设的规划制度。美国和韩国的立法都非常注重规划目标的明确性和实施措施的落地性，对于规划实施的项目、工程都在立法中予以规定，国家和地方进行系统、详细地规划或计划，确保规划或计划的及时制定和实施。韩国针对国家主干交通网建设、国家综合交通网互联互通建设、综合换乘中心建设、智能交通系统建设等重大工程，有明确的规划和实施制度，同时附带相关配套制度。而法国确立的国家交通基础设施建设投资规划制度相比没有那么具体，而日本仅仅规定了交通政策基本规划等宏观政策。美国、韩国的做法具有很强的可操作性，而法国、日本的做法还需要再结合交通发展实际予以落地，特别是日本政策过于宏观，属于规划制度的顶层规则。
具体来看，美国建立了综合交通运输规划编制与实施制度[10]。《冰茶法案》特别强调综合交通运输规划的重要性，认为交通规划的主要目标是提高“可达性”。《冰茶法案》及《续茶法案》都强调交通规划的编制应由过去的过分强调州际交通运输，转向重视大都市区的综合交通运输规划与统筹协调，要求交通规划注重与区域内其他要素，如土地、城市空间结构的整体协调，要求规划主体在进行规划时要考虑“现有运输设施的利用、多种运输设施间的衔接、土地紧凑开发、运输需求的预测及运输设施的经济社会影响”等诸多方面的因素，并且强调联邦政府、州政府、地方政府以及大都市区域的规划组织之间的协调，甚至地方的利益相关方和公众的参与，以提高运输规划的水平。同时，配合规划的实施，各法案明确了综合交通运输发展资金计划额度与使用规则。建立综合交通运输规划的公众参与制度，如《冰茶法案》强调规划过程中公众的参与以提高规划水平；《续茶法案》规定了大都市区和各州交通规划程序，保证包括货运公司和公共交通使用者在内的公众参与规划过程，加强地方官员的作用；《MAP-21法案》要求城市交通规划机构在规划编制中应当保证市民、相关公共机构、公共交通企业员工、货运托运人、货运经营者、私营运输企业、公共交通乘客、行人、自行车骑行者、残障人士以及其他相关人员的参与；城市交通规划机构应当在听取前述各方的意见后制定公众参与方案，保证各方充分参与城市交通规划的制定。
日本制定了交通政策基本规划制度。为了有计划地推进与交通相关的综合政策措施的实施，立法规定政府必须制定配套的交通政策基本规划。规划的基本内容包括确定交通政策措施的基本方针、目标，关于交通的政府综合规划措施，以及有计划推进交通相关政策措施所必需的其他事项。规定交通政策基本规划必须与国土综合利用、治理及保护的国家规划以及环境保护基本规划相协调。
法国明确综合交通运输建设规划制度。交通基础设施总规划由国家和地方商议制定，同时在这一框架下制定地方规划，基础设施规划的实施由政府和有关行政区签订协议执行。明确国家交通基础设施建设投资规划制度，规定国家在制定交通基础设施建设投资规划时，应当以减少地区发展不平衡，完善公众出行服务，提高公路、铁路和水运网络的质量和安全，促进绿色发展，提高货运效率等为导向，优先对现有国家公路、铁路和水路设施维护和改造项目、增加主要城市铁路运输份额的项目、改善中型城镇和农村地区道路的项目、推行低碳交通工具与绿色出行的项目等投资。同时要求地方政府制定综合交通运输建设规划。在制定规划时，应当坚持各种运输方式一体化发展的原则，优化利用现有交通运输设施设备，促进不同运输方式之间的互补和运营商之间的合作，确立综合运输服务的目标，明确实现目标的任务和措施。
韩国建立了交通基础设施建设投资计划和评估制度。为了保证国家主干交通网以及相关的地方交通基础设施建设的顺利进行，国土交通部应当以5年为周期制定交通基础设施建设投资计划，明确交通基础设施建设的具体目标、交通基础设施建设投资的基本方向、国家主干交通网设施建设项目的规模、投资的优先次序以及所需的资金数额、交通基础设施交通量分配及投资分配、地方交通基础设施建设投资计划等。交通基础设施建设投资计划应当与国家财政支出计划良好衔接。为保证投资计划的执行，交通基础设施建设投资执行机构应当将投资计划执行的相关事项列入工作计划，每年向国土交通部上报投资计划执行情况以及成效，国土交通部应当根据上报情况对投资计划执行情况进行评估。
2.4 建立促进交通一体化发展的制度
各国综合性交通运输立法不同程度地规范了促进交通一体化发展的各项制度。对比各国立法实践，可以看到美国在推进多式联运方面的制度系统、全面，日本确立了推进各运输方式协调发展的原则和要求，法国重在提升运输服务一体化水平，韩国重在建立互联互通的综合交通基础设施。
美国通过立法构建了全美范围的多式联运体系，从设置联运机构、联运枢纽港站等基础设施建设、联运标准化、单证流转、科技研发等各个方面促进多式联运发展。例如，《冰茶法案》提出要为构建美国全国范围的多式联运体系提供法律保障，促进各种运输之间的整合与衔接，消除运输节点上阻碍货物运转的瓶颈因素。该法案强调多种运输方式间的衔接、协调及合作，以节约交通资源，便利运输活动。重视和支持多式联运研究，提出研究多式联运标准化、多式联运对交通基础设施的需求和影响、阻碍多式联运发展的法律障碍、单证流转存在的问题、新技术研发需求等，并评估多式联运对促进生产力发展的作用。专门成立了联运办公室，下设运输秘书处负责管理和公开联运交通数据。要求自法案颁布之日起1年内，联邦政府应发布包括多式联运设施、系统和联合运输的需求等相关办法。《续茶法案》从机制、制度、基础设施和资金等多方面共同推进多式联运发展，要求平衡公路、桥梁、公共运输、多式联运、科技研发等方面的资金投入，尤其是重点支持综合交通运输系统和多式联运项目。《MAP-21法案》要求确保各地区有能力建设从客运铁路和公路客运转换到自行车和步行方式的多式联运、可持续项目。《美国成长法案》投资100亿美元用于推进多式联运计划，主要用于新建铁路、高速公路和港口项目，不断提升全国范围内的货运效率，促进美国对外贸易的发展。
日本明确推进综合交通运输体系建设的政策。《交通政策基本法》第五条明确要求促进各种运输方式协调发展，要求分担交通职责以及高效协作，第二十四条要求“国家必须采取措施，促进步行、自行车、汽车、铁路、船舶、飞机及其他手段的交通根据各自的特性，适当地分担职责，形成综合有效的交通网，在此基础上，促进道路交通、铁路交通、海上交通以及航空交通之间协作，强化各公共交通机构之间的合作，促进整个综合交通体系的建设与发展⑥（⑥ 日本《交通政策基本法》第24条。）”。明确加强国家各个产业尤其是旅游业的国际竞争力，打造国际海上运输网以及国际航空运输网等，促使这些运输网与国内交通网相互衔接。明确为了促进区域经济社会的发展，建设重要的高速交通网、国内交通运输网，促进物资的流通，增强运输服务，确保交通运输行业以及其他有关行业健康发展。
法国明确交通运输一体化运行制度。规定各地方负责组织相关交通运输企业、管理部门等，实施交通运输一体化运行，包括统一向公众提供各运输方式和跨运输方式的服务项目、服务时间、票价或运费以及运输场站等信息，建设、开发、运行联运枢纽和交通区，处理交通运输服务质量下降的方案，宣传促进交通运输发展或运输服务提升的典型做法。
韩国重视推进综合交通基础设施建设。通过《国家综合交通运输体系效率法》明确了综合交通网互联互通、换乘中心和智能交通系统建设等制度。一是建立国家综合交通网互联互通建设规划制度。在制定国家主干交通网规划的基础上，国土交通部应当制定为期5年的国家综合交通网互联互通建设规划，其主要内容包括：构建目标与基本方向、交通网互联互通建设开发项目、交通物流枢纽建设的现状及前景、交通网互联互通建设项目的选定及投资优先顺序的决定、交通网互联互通建设所需经费及其调度方案等。二是建立综合换乘中心建设和运营制度。为了推进各运输方式的一体运行，国土交通部应当制定为期5年的综合换乘中心建设规划，其主要内容包括：综合换乘中心建设的基本政策、换乘设计原则和评价方式、主要衔接和换乘设施的状况调查分析、改善综合换乘中心服务的措施、综合换乘中心设施配备方案、推进综合换乘中心建设实施的基本策略、综合换乘中心建设方案以及综合换乘中心建设经费估算等。其中，不同类型的综合换乘中心分别由国土交通部或者省级地方政府确定。为了保证规划顺利实施，综合换乘中心建设单位应当制定建设实施计划，按照国土交通部规定的标准进行建设，保证建设经费的投入。在必要时，国土交通部可以设立综合换乘中心建设示范项目，从经费、技术等多方面提供支持。三是建立智能交通系统建设和管理制度[11]。为推进公路、铁路、海上、航空等领域的智能交通系统建设，国土交通部应当制定为期10年的智能交通系统建设总体规划，明确智能交通系统建设的目标和基本方向，适用于客货运的智能交通系统的策略和基本方案，陆路、海上、航空等各领域的智能交通系统的建设策略和基本方案，智能交通系统的研发、商业化和标准化，智能交通系统建设经费来源等。国土交通部、海洋水产部应当根据总体规划分别制定陆上各交通领域、水上交通领域的智能交通系统建设规划，省级政府可以根据前述总体规划制定本地的智能交通系统建设总体规划。中央有关部门、地方政府应当根据前述规划制定具体的智能交通系统建设实施计划，具体的执行机构负责制定智能交通系统建设实施方案。智能交通系统应当符合国土交通部以及中央有关部门制定的相关标准。国土交通部可以指派或委托专门机构对建设完成的智能交通系统进行评估。
2.5 规定公民交通权
在各国综合性交通运输立法中，法国的交通权制度最具特色。法国《国内交通基本法》最早确立了“交通权”制度。日本明确了保障公民交通需求的基本政策要求，从权利保障的角度规定了政府在推进综合交通运输体系建设中的具体职责，但日本规定的这一权利与法国确立的交通权不同。美国、韩国等国家虽未在法律中明确交通权，但也都强调了国家保障运输普遍服务的职责。
法国《国内交通基本法》第一条第二款和第二条规定了交通权具体包括四方面的权利：居民自由移动的权利；自由选择交通手段的权利；自己运输或委托运输财产货物的权利；获得交通手段的相关信息及使用方法的权利。法国在2010年《交通法典》中又对交通权的内涵进行了补充和完善，增加了对环境因素的考虑，要求公开公共交通的成本与价格，要求对于弱势群体的出行提供经济补助，明确政府是公共交通的责任者。交通权逐渐成为法国制定交通政策与法规的基本支柱之一，同时建立了交通负担金制度以保障交通权的实现。
日本立法最终用“移动权”代替了原草案中的“交通权”，明确国家要满足公民的基本交通需求与特殊交通需求。强调保障国民日常生活必不可少的交通需求，要求交通运输政策措施要以提高交通的便利性、顺畅化及高效化为目的。明确交通是保障公民移动的基本手段，要求保障国民日常生活的运输需求，尽可能实现必不可少的通勤、上学、就医以及其他出行需求与货物流通，确保老人、残疾人、孕妇等群体便利出行，提高交通运输的准时性、舒适性、便利性和高效性。日本没有确立交通权的主要原因是日本各方在交通权立法上存在分歧。一方面，若要通过交通基本法强调交通权就必须有相应的财政支持，而日本尚没有相应的税种而且增税难度很大；另一方面，法国交通基本法通过后，赋予了地方政府更多的交通权责，而日本当时的立法条件并不成熟[2]。因此，日本仅明确了满足公民交通需求的政策。可以看到，“交通权”的立法须非常谨慎。
2.6 建立综合交通运输发展的保障制度
各国为顺利推进综合交通运输体系建设，分别从资金、土地、技术等多方面予以保障。通过对比发现，美、韩在资金方面的保障政策最有力；法国除了在资金、税收、技术等方面制定了相关制度外，还明确了对从业人员的保障；日本制定了保障综合交通运输体系建设的宏观政策，包括共商机制、协同推进、交旅融合等方面。
具体来看，美国通过制定法案明确交通投资方向与资金，为综合交通运输发展提供了有力的资金保障。美国每个法案都有具体的计划投资额，细化到每一年。例如，《冰茶法案》明确了6年中每一年的资金数额，在美国联邦交通运输发展资金的分配上实现了由国家级运输系统向地方运输设施的转变，交通基础设施由公路建设为主转向公交、铁路等多种运输设施及联运。《露茶法案》明确联邦政府为州政府和地方政府提供灵活的资金支持用于资助联邦公路项目，包括国家公路网、桥梁工程、公共道路、公交场站和设施，并将资助范围扩展并细化到卡车休息站电气化系统、事故和拥堵高发路段、环境恢复和污染治理；设立基金促进边境运输、口岸运输和沿贸易走廊的运输，使运输的机动性最大化。《MAP-21法案》为各州和地区提供了两年的稳定资金，转变投资框架，指导国家重要交通基础设施的发展，加强交通系统建设和促进经济发展。
日本明确了对交通运输发展政策实施提供保障。规定了国家应当采取必要的措施，保障推动交通运输发展各项政策的制定和落实，包括：街区建设，从打造街区的角度促进政策措施的落实；旅游协同，从实现旅游支柱产业的角度推进政策措施的落实，推动提供交通手段促进观光旅客顺利往来；协作联动，促进各主体相互协作和联动，有效地推动与交通有关的措施落实；调查研究，推动与交通动态有关的调查研究及其他与交通有关的措施制定；技术应用，有效地推动与交通有关的技术的研究开发、普及和应用；国际合作，推动国际协作，开展交通科技交流及其他国际性合作等；要求地方公共团体加大对交通政策的落实等。
韩国建立了保障综合交通运输体系建设的制度。建立各工程建设的资金保障制度，明确各级政府对于其中各类建设项目的经费保障责任；对于综合换乘中心建设，建立了专门的土地利用和开发制度。建立国家交通运输技术管理制度，为促进交通运输技术的发展和应用，要求国土交通部对交通运输技术信息做好系统化管理，宣传普及交通运输技术，可以指定或委托相关机构开展交通运输技术的研发、教育、培训等活动，设立交通运输技术研发项目，建议政府相关机构加大交通运输技术研发投入，建立交通运输新兴技术确认、示范应用和保护制度，单独或与其他部门协同推进交通运输技术的标准化建设，加强交通运输技术人员管理和培训，开展交通运输技术国际交流活动。建立国家交通运输状况调查制度，国土交通部有权开展全国性的交通运输状况调查，要求制定以5年为周期的国家交通运输状况调查计划，明确调查的目标、主要内容、方式、方法、手段等。交通运输状况调查为制定、实施国家交通运输政策提供了准确的数据信息。
2.7 注重综合交通运输可持续发展
各国综合性交通运输立法大都在20世纪完成，之后开始注重交通运输带来的拥堵、环境污染等问题，在重视综合交通安全发展的同时，对可持续发展予以立法明确。从具体制度来看，各国侧重点有所不同。
美国各法案都强调安全、绿色、环保，如《冰茶法案》使各运输方式在决策过程中处于平等地位，要求有效利用铁路、公路、水路、航空等各种运输方式，解决不断增长的交通运输需求与环境、能源、资源之间的矛盾。《露茶法案》着力应对安全挑战、减少拥堵、提高客运效率、加强联运、保护环境等方面。《MAP-21法案》资助了缓解拥堵与改善空气质量的项目。
日本明确可持续发展的要求。要求保障交通运输安全、卫生，加强应急管理，明确要求制定当发生大规模灾难事故时，能够最大限度地、迅速恢复交通功能所需的措施，确保国家社会经济活动的可持续。明确要求减少交通造成的环境负荷、环境污染等，确保可持续发展，引导大众增强环保意识，加强汽车及交通设备装备的开发、普及和使用，促使交通运输结构更合理，提高公共交通便捷性。
韩国建立了涵盖铁路、公路、水路、航空等运输方式的综合应急运输制度。为组织好突发事件发生时的运输活动，国土交通部有权对各运输方式的客货运经营者、基础设施管理者或经营者进行统一调度指挥，要求他们执行相关命令、采取相应措施，如使用指定的交通线路、紧急运送人员、转运人员、物资、增加载运工具数量、运营班次、调整运营线路等，有权要求相关政府部门予以配合。
3 我国综合性交通运输立法的现状与需求
3.1 综合性交通运输立法处于空白
目前，我国交通运输领域立法基本搭建了包括9部法律、45部行政法规、290余件部门规章以及大量地方性法规、地方政府规章的综合交通运输法规体系，交通运输各领域基本做到有法可依。其中，关于铁路、公路、水路、民航、邮政的法规子系统框架已基本形成，各领域均有专门法律，包括《铁路法》《公路法》《港口法》《航道法》《海商法》《海上交通安全法》《民用航空法》《邮政法》和《国防交通法》，但跨运输方式法规系统推进缓慢，综合性交通运输立法尚处于空白。现有各项法律法规之间的协调性不足，现行各运输方式法规系统难以满足综合交通运输发展需要。跨运输方式法规中缺乏统领行业的基本法律，缺少一部统领、协调、推进各种运输方式深度融合的“龙头法”，无法为各种运输方式一体化融合发展提供充分的法律保障。例如，综合交通运输枢纽等关键领域法律制度的缺失，使得综合交通运输枢纽难以有效发挥其作为连接不同运输方式主要客货运通道节点的关键作用。综合交通运输枢纽的建设、运行、管理涉及不同部门和不同行业主体，任何单一运输方式的法律制度都难以全面覆盖，需要通过立法确立相应的规划、建设、运行和管理体制机制。同时，多式联运业务、共享出行和“互联网+”物流等新产业新业态涌现，而法律与行政法规层面立法不足。总的来看，目前跨运输方式法规系统尚不能完全适应当前发展形势和行业改革的需要，亟待加快综合性交通运输立法进程来解决现有的立法困境。
3.2 综合交通运输发展亟需立法保障
目前我国综合交通运输进入了新的发展阶段，实现各种运输方式融合发展需要调整运输结构，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通运输体系。国家主席习近平在2023年向全球可持续交通高峰论坛致贺信指出：“建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续交通体系，是支撑服务经济社会高质量发展、实现‘人享其行、物畅其流’美好愿景的重要举措。”交通已成为中国式现代化的开路先锋。党中央、国务院高度重视现代综合交通运输体系建设，加快推进交通强国建设。《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》（简称“两个纲要”），明确了当前和今后一个时期现代综合交通运输体系建设的总体思路、主要目标和重点任务。交通运输行业需要持续推进各方面工作，努力实现这些目标和要求。“两个纲要”明确提出要“完善综合交通法规体系”，“推动综合交通等重点立法项目制定修订进程，促进不同运输方式法律制度的有效衔接”。国家有关交通运输的大政方针、交通运输的统一规划和管理、交通运输制度体制机制等亟需通过立法确认和明确[12]，同时需要建立铁路、公路、水路、民航等各运输方式协调、一体发展的基本制度，为建设综合交通运输体系、加快交通强国建设提供有力的法律保障。
3.3 综合性交通运输立法难题有待破解
综合性交通运输立法在我国尚属空白，国内没有经验可循，起草面临很多困难，亟需解决方案。在综合交通运输体系推进过程中，现行法律没有明确交通运输发展的总要求、总目标与定位，不利于加快推进交通强国建设。亟待破解以下难题：如何在法律上对交通运输行业予以准确定位，以更好地发挥交通运输行业的作用；交通运输发展目标、发展理念和发展原则，是否需要在法律上予以明确；如何通过立法进一步完善综合交通运输管理体制、运行机制，解决交通运输行业管理体制与运行机制长期以来存在的问题；如何保护交通运输各参与方的合法权益、公民的交通权益；如何解决促进各种运输方式融合发展问题，找准各运输方式之间相关联、需协调、需统一的问题，确立推进促进铁路、公路、水运、民航、邮政一体化融合发展的重大法律制度等，推进综合交通运输体系建设的诸多问题期待立法予以解决。
4 对我国综合性交通运输立法的启示
结合前述各国综合性交通运输立法经验和我国综合性交通运输立法现状，研究认为有必要加快推进我国综合性交通运输立法进程，填补立法空白，通过立法明确综合交通运输管理体制、建立促进综合交通融合发展的法律制度、建立综合交通运输体系建设的保障制度等，为我国《交通运输法》的起草提供参考。
4.1 加快推进我国综合性交通运输立法
我国交通运输发展已经进入由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变阶段，正在构建综合交通运输体系，加快建设交通强国。前述各国综合交通运输立法比我国早二三十年，而我国综合交通运输发展正处在上升期，综合性交通运输立法相对滞后。目前我国《交通运输法》立法时机已经成熟。2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》将《交通运输法》列为第二类项目，为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”之一。2024年5月，《交通运输法》被列为国务院2024年立法计划。我国综合性交通运输立法已提上日程，起草工作需加快推进。先要厘清立法思路，包括明确立法定位、选择立法模式和确定立法结构。
一是明确《交通运输法》的定位。该法与各国综合性交通运输立法在法规体系中的地位一致，属于综合性的立法，未来作为综合交通运输发展的纲领性法律，不同于各运输方式的法律。我国综合性交通运输立法需结合自身实际，借鉴他国立法经验：作为基本法律，要明确交通运输发展的基本政策；作为促进行业发展的法律，要建立促进各运输方式衔接协调的制度；作为保障性法律，要建立综合交通运输体系的保障机制。
二是立法模式上，由于交通运输立法调整事项广泛性、专业性强，制定交通运输法典难度大，立法周期长，我国现阶段《交通运输法》宜采用基本法模式，以利于加快立法进程。
三是立法结构上，结合我国立法框架搭建和条文起草的先例，需要避免日本立法过于宏观的问题，否则后续还需要制定大量配套制度，立法作用发挥不够；如果能达到美、韩两国立法的精细度，实用性将大幅提升，但立法周期变得更长。法国立法相对适中，但调整内容相对单一。因此，我国立法篇幅上可以接近法国立法，但结构上需以重要规范事项为章节，粗细适度，既能明确宏观政策，又能针对行业长期以来想解决的关键问题建立切实可行的制度。
4.2 建立综合交通运输体系建设的重点制度
一是明确交通运输发展的基本要求。鉴于我国现行各运输方式立法都没有像日本立法明确行业功能和原则等总体要求，我国《交通运输法》可借鉴日本立法经验，通过立法确认国家交通运输发展的重要政策。在法律上确认国家有关交通运输发展的大政方针，能够彰显国家对交通运输发展的重视，也能凭借法律的权威性起到很好的动员作用。将党和国家关于加快建设交通强国等决策部署、政策措施中确立的交通运输发展的行业定位、发展理念、原则、基本任务等以法律条文形式予以确定，起到统领行业发展的纲领性作用。同时，为建设人民满意交通，建议借鉴日本做法，确认公民的出行权。公民有出行的权利，有自由选择具体交通方式的权利，也有自己运输或委托他人运输财产货物的权利。国家有义务采取措施建立完善的公共运输系统，保障运输普遍服务的提供。我国历来重视公民权利的保障，可以在《交通运输法》或其他的综合性交通运输立法中确认公民的出行权。
二是明确综合交通运输管理体制。综合交通运输体系的复杂性决定了其不但涉及中央政府，而且涉及地方政府，不但涉及不同的交通运输部门，而且涉及众多其他政府部门。为了保证综合交通运输体系建设的顺利推进，不仅需要设立权威、跨部门的综合交通运输体系建设决策机构，也需要充分明确相关政府及其部门在综合交通运输体系建设上的具体职责[13]。建议我国《交通运输法》在进一步明确和巩固大部制体制改革成果的基础上，结合我国国情，明确建立与综合交通运输体系相适应的体制。现阶段，可以借鉴韩国做法，通过立法设立由总理直接领导的国家交通委员会，由其负责综合交通运输体系建设中的重大决策，明确各级政府及相关部门在综合交通运输体系建设上的具体职责，待体制运转成熟，再设立由国务院交通运输主管部门负责人直接领导的国家交通委员会，整体有序推进综合交通运输体系建设。同时，借鉴美日法三国立法经验，在立法中明确中央政府、地方政府在发展交通运输、构建综合交通运输体系上的具体职责，处理好政府和市场的关系，对需要介入的领域加强干预，积极采取有力措施推动综合交通运输体系的建设。
三是建立促进各种运输方式融合发展的制度。综合交通运输体系的建设涉及方方面面，包括不同运输方式的协调和融合问题，中央与地方政府在交通运输管理上的权限划分问题，公众基本交通需求的满足以及众多交通运输经营者的权益保护等问题[14]，需要政府通过立法予以解决。我国《交通运输法》的制定需要坚持问题导向，突出重点，针对综合交通运输体系建设中的突出问题，建立行之有效的法律制度。首先，建立一体化的综合交通运输规划制度，对综合交通运输体系建设进行统一的顶层设计，这是各国的经验做法。我国需通过立法明确交通运输的各类规划及其关系、编制主体和程序等[15]。其次，建立多式联运等跨运输方式法律制度。可借鉴各国的成熟经验，通过立法建立多式联运制度，明确多式联运的原则性规定，规定多式联运发展的目标、原则和基本措施，明确多式联运经营主体、多式联运行为监管、多式联运技术标准体系、多式联运单证和多式联运公共信息系统建设等内容。最后，推进综合交通基础设施建设，优化综合立体交通网结构，增强互联互通和网络韧性，提升综合交通运输体系的组合效率和规模效益。
四是建立综合交通运输体系建设的保障机制。综合交通运输体系建设包含大量的交通基础设施和服务设施建设，既需要投入大量的资金，也需要利用大量的土地以及其他资源。我国《交通运输法》有必要明确国家实施有利于综合交通运输体系建设的资金、土地、人才与科技等方面的保障政策[16]。资金保障方面，对重大项目明确负责资金筹措的机构，对于各类建设项目明确中央政府和地方政府在经费保障上的责任。土地资源保障方面，建立综合交通运输体系建设用地、用海等保障机制等。人才保障方面，建立交通人才和从业人员保障制度。科技保障方面，明确技术创新与应用在交通运输发展中的重要地位、交通运输创新驱动与科技发展的基本要求，明确加快推进交通运输各领域基础研究和应用研究，加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术研发应用。
五是建立综合交通运输安全绿色发展的制度。目前我国交通运输安全与应急管理体系尚不健全，有必要借鉴日、韩立法经验，在立法中明确交通运输安全与应急管理的总要求，建立健全交通运输安全与应急管理相关法律制度，提高交通运输抗风险、安全保障和应急处置能力。另外，注重交通运输发展中的节能环保问题，明确交通运输绿色发展的总要求，促进资源节约集约利用，强化节能减排和污染防治，强化交通生态环境保护修复，在综合交通规划、建设、运营等各环节体现绿色发展的要求。
5 结束语
美国、日本、法国和韩国的综合性交通运输立法起步早，美国综合交通运输系列法案、日本《交通政策基本法》、法国《国内交通基本法》和韩国《国家综合交通运输体系效率法》等综合性交通运输法律在本国发挥着“龙头法”的作用，有力保障了本国综合交通运输体系的建设。本文结合我国综合性交通运输立法的现状与需求，提出我国需填补综合性交通运输立法空白，加快《交通运输法》立法进程，草案起草采用基本法立法模式，作为交通运输领域综合性、促进性、保障性基本法律，根据综合交通运输体系建设的需要设计立法结构，明确交通运输发展总要求，建立综合交通运输管理体制、促进综合交通融合发展、保障综合交通运输体系建设、确保综合交通运输安全绿色发展等重点法律制度，增强该法的权威性和可执行性。为提高综合性交通运输立法质量，对我国《交通运输法》的起草还需要作更深入的研究，针对我国国情和综合交通运输体系建设的需求，提出更完整的法律框架和更科学、更具体的法律制度建议。
