0 引言
近年来，国内外学者围绕政府购买服务风险量化问题从多个角度开展了研究。Chen[8]从经济风险、市场风险、社会风险、管理风险等4个维度建立了政府购买公共服务风险评估指标体系，运用物元可拓模型对所有风险进行了量化，并以某省为样本进行了实例验证。周兰萍等[9]以政府购买审计服务为例，从“风险发生的概率”及“风险发生的后果影响程度”两个方面，通过熵值法和Borda 排序法对10个主要风险进行量化排序，提出项目规范操作办法，以提高审计机关购买服务的质量。李芊等[10]通过WBS-RBS方法全面识别出29个影响政府购买公租房服务的风险因素，并针对关键风险因素提出了具体的防范措施。齐燕[11]利用德尔菲函询法识别出乌海市政府购买居家养老服务中的风险因素，在建立风险评估模型的基础上采用层次分析法进行了实例研究。刘志辉[12]按照政府购买社会组织服务风险的发生阶段对风险等级进行划分，借助风险矩阵法，设计半定量后果准则和可能性准则开发风险矩阵问卷，对政府购买社会组织服务的风险进行了实证研究。谢潜思[13]利用风险坐标图法，提出了针对北京市科技项目风险因素的评价体系，实现了对风险发生概率以及影响程度的系统分析。此外，蒙特卡罗法、决策树法等方法也在风险量化分析中得到应用。目前，政府购买服务风险量化评估方法大多计算过程繁琐，需要较强的数理基础，对统计处理及分析评价的质量要求高，对政府机构相关管理人员也提出了较高的要求，在实际应用中操作性和实用性有限。此外，政府购买服务风险涉及社会各个领域，而现阶段风险量化研究成果多集中在财务审计、医疗卫生、社区服务、文化教育等领域，没有考虑交通运输行业自身的特点，且政府购买服务的风险量化研究多集中于购买行为本身，与行业管理办法和实施方案结合度不够，在项目决策阶段无法提供有效支撑。
综上所述，本文将在现有研究成果的基础上，系统考虑交通运输行业的特点及相关风险内涵，构建交通运输领域风险量化模型，并运用模糊综合评价法对其进行评价，为保障交通运输行业政府购买服务的有序开展、促进行业管理能力提升提供支持。
1 交通运输领域政府购买服务的特点及风险内涵
政府购买服务主要涉及三方主体：政府、承接方和社会公众。政府收集社会公众需求、制定购买服务内容并选择承接方；承接方按协议提供服务；社会公众反馈满意度。其实施流程如图1 所示。
从图1 可以看出，社会公众是接受服务的一方，承接方的服务水平体现了服务购买的质量和效率，政府作为决策方和监管方，处于主导地位。社会力量可能会利用寻租行贿、市场垄断、技术封锁等不良手段增加政府决策的外部风险，而政府在资质审核、市场考察和过程管理中也存在信息不对称、购买内容失真、监管不力等自身风险。因此，从政府角度加强购买风险管理是保障政府购买服务质量的关键。
交通运输领域政府购买服务具有以下显著特点：
（1）服务内容广泛。交通运输是国民经济重要的基础性产业和服务性行业，与人民群众的生活息息相关。交通运输领域政府购买服务的内容丰富，按照《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》[14]规定，除涉及国家安全、保密等不适合向社会力量购买事项或者应当由行政事业单位直接提供的服务内容外，其他事项均应逐步交由社会力量来承担。现阶段，根据行业特点和发展需求，越来越多的服务内容被逐步纳入政府购买服务的范畴，政府购买服务的内容不断丰富。
（2）服务事项繁多。行业主管部门政府购买服务指导性目录[15]共包括三级，规定了交通运输政府购买服务的种类、性质和内容。以基本公共服务一级目录为例，其二级目录包括公路服务、水路服务、运输服务以及统计分析，再具体到第三级目录，则既包括传统公路水运服务事项中的公路信息服务、水路信息服务、海事管理专用设备运行维护等硬技术，还包括运输服务市场监管技术服务等软科学，普查与专项调查等统计分析，等等。从目前的指导性目录中可以看出，交通运输领域政府购买服务事项涉及行业的方方面面。
（3）服务投入巨大。随着我国综合立体交通网加速成型，综合运输服务能力大幅提高，交通运输为国家经济社会发展提供了坚强支撑。即使在受新冠肺炎疫情影响时期，2021年交通固定投资仍持续高位运行，创造了3.6万亿元的历史新高[16]，在服务稳定经济大盘、做好“六稳”“六保”中发挥了重要作用。交通运输作为经济社会发展的先行官，其政府购买服务涉及公路、水运、铁路、民航、邮政等各方面的建设与维护、运输服务及事务管理等，每个方面的重要性都不言而喻，相应的投资体量巨大。
因此，基于上述特点，在交通运输领域采用政府购买服务更要统筹谋划、全面考虑。依托科学准确的风险量化机制，制定切实有效的风险防范措施，对保障政府购买服务在交通运输领域的顺利实施具有重要意义。
2 风险量化模型构建
2.1 设计原则
交通运输领域政府购买服务风险量化模型的设计需要遵循以下原则。
（1）系统科学
交通运输领域政府购买服务的参与单位众多，包括购买单位和承接主体，具体实施时还涉及委托管理方和其他第三方。不同利益主体承担的角色及追求的目标不同，因此风险评估体系必须客观反映实际情况，才能保证购买服务的实施质量，帮助政府做出正确的购买决策。
（2）层次适中
风险要素应覆盖全面、数量合适。风险要素过多，会导致指标过细、舍本逐末；风险要素过少，会导致层次较少，不能反映政府购买服务的实际情况。因此，风险量化模型应充分考虑各风险要素的关联性，统筹分析，突出重点。
（3）易于操作
模型建立的目的是便于政府在实际管理过程中推广和应用。交通运输领域涉及的服务内容广泛、事项繁多，因此涉及的风险类型多且复杂。在建立模型时应充分考虑各个环节的风险要素，构建易操作、可推广的风险量化模型。
2.2 风险分解方法
由图2 可以看出，该框架包括3个指标层次，先将项目风险分解为管理风险、外部风险和技术风险，通过递阶层次分析，每层又继续细分，直至包含31个具体的风险因素。
2.3 指标选取
研究《政府购买服务管理办法》[1]《交通运输部机关政府购买服务操作规程》及各地交通运输政府部门购买服务的指导性目录等相关政策文件，通过对交通运输行业主管部门、科研机构、相关企业及技术专家的咨询调研，在收集大量研究成果和查阅文献的基础上，结合通用项目风险分解结构，遵循从实际出发、便于操作应用的原则，确立了以承接主体、购买内容、预算管理、筹备决策和执行监督等5方面风险要素为一级指标，以组织架构和管理体系、经济可行性、预算资金保障、购买方式标准、委托第三方管理水平等16个风险要素为二级指标的交通运输领域政府购买服务风险指标体系，如表1 所示。
表1 交通运输领域政府购买服务风险指标体系 |
| 一级指标 | 二级指标 |
|---|---|
| 承接主体 | 组织架构和管理体系 |
| 财务规模和纳税情况 | |
| 人员、设备和技术能力 | |
| 信用及违法情况 | |
| 购买内容 | 经济可行性 |
| 技术可行性 | |
| 购买内容与需求信息匹配度 | |
| 预算管理 | 预算资金保障 |
| 预算编制流程 | |
| 筹备决策 | 购买方式标准 |
| 招投标流程 | |
| 项目审批 | |
| 执行监督 | 委托第三方管理水平 |
| 合同管理 | |
| 资金支付 | |
| 阶段评估 |
2.4 计算分析
基于风险评估理论，结合前文提出的交通运输领域政府购买服务的风险要素，本文采用模糊综合评价法进行综合评估。模糊综合评价法是按照不同因素间隶属关系建立多层次聚集组合，通过低层次因素所占权重推算确定最高层目标的方法[18]。该方法能够对定性问题进行量化评价，具体步骤如下。
（1）确定风险量化指标集
根据前文已经建立的交通运输领域政府购买服务风险量化指标体系（见表1 ），建立风险量化指标集。其中，一级指标集为：
每个一级指标又由多个二级指标决定，二级指标集为：
（2）确定指标权重集
利用层次分析法对各指标的重要程度进行量化。邀请20位交通运输领域管理者、专家学者对指标体系中的各项指标进行打分，由此构建一级指标集和二级指标集的判断矩阵，计算判断矩阵的特征向量。经一致性检验后得到一级指标权重集如下：
根据同样的计算步骤，得到二级指标权重集如下：
（3）确定风险因素评价集
风险因素的评价集是评价者对评价对象可能作出的各种评价结果的集合，用 表示。根据所列因素对交通运输领域政府购买服务风险的影响程度，划定5个等级，用模糊语言表述为高、较高、中等、较低、低，则评价集 为：
（4）计算各级评价向量
在本文构建的风险量化模型中，首先计算二级指标的模糊评价矩阵 ，其中：第 个风险因素下第 个单因素用 表示，即对第 个风险因素作出第 个评价尺度的专家人数/参加评价的专家总人数。已知该级权重 ，即可得到二级指标评价向量 (i=1, 2, …, 5)：
同理，根据一级指标权重 ，得到一级指标评价向量 ：
结合评价集 ，最终得到综合风险量化评价结果 ：
3 应用分析
3.1 案例背景
以交通运输领域某类科技项目为例，广东省某企业在2021年承担了其中1个项目。该企业业务领域主要涉及潜水作业、潜水器作业、系泊及海事服务、船舶及海上设施的检测、安装维修和表面清理、海上定位和测量、沉船沉物打捞等。通过整合信息，形成风险指标参考表（表2 ）。邀请15位行业相关专家结合参考表对各项指标进行打分，结果详见表3 。
表2 政府购买服务项目风险指标参考表 |
| 一级 指标 | 二级指标 | 详细情况 |
|---|---|---|
| 承接 主体 | 组织架构和 管理体系 | 公司组织架构完善，股权清晰，在工商管理部门登记注册，共有11项行政许可。公司正式员工100人，全部缴纳社保 |
| 财务规模和 纳税情况 | 公司注册资本3 000余万元，2021年被评为A级纳税人 | |
| 人员、设备和 技术能力 | 公司属专业技术服务业，有相关从业许可，拥有42项发明专利和9件软件著作权，先后多次承担交通运输领域研究项目，经验丰富 | |
| 信用及 违法情况 | 公司自身风险为0，法定代表人未列入失信名单，但存在120余条关联风险，50余条变更提醒 | |
| 购买内容 | 经济可行性 | 项目严格按照支出标准，参照市场价格，确定经费共计15万元 |
| 技术可行性 | 项目成果形成关于救捞现场作业安全监管操作要求标准研究，该公司长期从事相关领域研究，具有丰富的现场经验 | |
| 购买内容与需求信息匹配度 | 安全监管是交通运输管理部门重要职责之一，救捞安全亦是“交通运输标准化‘十四五’规划”重点发展方向 | |
| 预算管理 | 预算资金保障 | 所需资金属国家财政资金 |
| 预算编制流程 | 预算较好地结合了项目特点、相关经费预算和市场调研情况，并综合了物价、工资、税费等因素，测算合理 | |
| 筹备决策 | 购买方式标准 | 购买单位作为交通运输行业主管部门，根据供需特点、市场发育程度等因素，按照公平、经济、高效原则采用直接采购方式 |
| 招投标流程 | 采用直接购买方式，未经过招投标流程 | |
| 项目审批 | 按照购买单位经费管理规定，履行项目各级审批程序 | |
| 执行监督 | 委托第三方 管理水平 | 委托第三方具有多年项目管理经验，累计管理500余项项目，能够与购买单位保持良好沟通 |
| 合同管理 | 合同明确了购买服务的内容，包括期限、数量、质量、价格等，同时明确了资金支付方式、时间和条件以及验收标准。但未有违约责任处置相关内容 | |
| 资金支付 | 签订合同后付项目首款，后根据合同规定，由委托第三方对阶段成果验收通过后进行资金支付 | |
| 阶段评估 | 项目未明确体现项目特点及要求的绩效目标，缺少购买服务受众对象满意度评价 |
表3 政府购买服务项目风险指标专家打分结果统计 |
| 一级 指标 | 二级指标 | 评价结果 | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| V1 | V2 | V3 | V4 | V5 | ||
| 承接 主体 | 组织架构和管理体系 | 0 | 0 | 2 | 5 | 8 |
| 财务规模和纳税情况 | 0 | 0 | 3 | 4 | 8 | |
| 人员、设备和技术能力 | 0 | 2 | 4 | 6 | 3 | |
| 信用及违法情况 | 0 | 1 | 3 | 7 | 4 | |
| 购买 内容 | 经济可行性 | 0 | 0 | 1 | 3 | 11 |
| 技术可行性 | 0 | 1 | 2 | 4 | 8 | |
| 购买内容与需求信息匹配度 | 0 | 0 | 2 | 2 | 11 | |
| 预算 管理 | 预算资金保障 | 0 | 0 | 0 | 1 | 14 |
| 预算编制流程 | 0 | 0 | 0 | 2 | 13 | |
| 筹备 决策 | 购买方式标准 | 0 | 0 | 3 | 5 | 7 |
| 招投标流程 | 0 | 0 | 0 | 3 | 12 | |
| 项目审批 | 0 | 0 | 1 | 3 | 11 | |
| 执行 监督 | 委托第三方管理水平 | 0 | 0 | 1 | 5 | 9 |
| 合同管理 | 0 | 0 | 6 | 8 | 1 | |
| 资金支付 | 0 | 0 | 1 | 2 | 12 | |
| 阶段评估 | 0 | 0 | 14 | 1 | 0 | |
注：评价结果的数字代表选择该项评价结果的专家人数。 |
3.2 风险计算及评价
按照2.4节的计算步骤，根据表3 ，计算得到二级指标的模糊评价矩阵为：
根据式（1），计算得到二级指标评价向量为：
根据式（2），计算得到一级评价指标向量为：
按照评价集 ，计算得到本项目在交通运输领域政府购买服务风险量化模型中的最终结果为：
对应评价集，该项目整体处于“低”至“较低”区间。这表明政府购买该项目的管理风险整体处于较低水平，在购买内容、预算管理、筹备决策等方面考虑周全、决策科学，风险隐患程度低，但是在承接主体选择和执行监督过程中，购买单位应进一步确认承接主体的能力，同时应注重加强合同管理和阶段评估方面的风险管控。
3.3 应用效果
该类交通运输领域科技项目2020和2021年年度立项情况及完成情况如表4 所示。项目自2020年开始采用政府购买服务方式管理。自2021年起，所有该类项目在立项阶段均通过本文所建立的模型进行风险量化评估。表4 所示为2020年和2021年项目完成情况对比。可以看出，项目按期完成率从2020年的90.7%增长到2021年的97.8%，增加了7.1个百分点。
表4 交通运输领域某类研究项目年度完成情况统计 |
| 年份 | 立项总数 | 项目完成结题 | 项目完成率(%) |
|---|---|---|---|
| 2020 | 43 | 39 | 90.7 |
| 2021 | 46 | 45 | 97.8 |
从实际应用效果来看，根据量化评估结果对存在较大风险隐患的环节加强管理，是模型对于提升交通运输领域政府购买服务的直接贡献。上述分析表明，本文所建立的风险量化模型能够科学、客观地反映政府购买服务管理中的风险情况，为交通运输领域政府购买服务的管理提供了有力保障。
4 结语
针对政府部门在交通运输领域采用政府购买服务存在的风险隐患，本文首先分析了交通运输领域政府购买服务的特点以及风险内涵；然后，根据设计原则和风险分解原理，在明确风险指标的基础上采用模糊综合评价法构建了交通运输领域政府购买服务风险量化模型，实现了对交通运输领域采用政府购买服务涉及风险的科学量化评价；最后，以政府购买科技成果服务为例进行了验证。应用效果证明了本文所建立的方法在政府购买服务决策阶段对风险评估的有效性和可行性，这对交通运输政府主管部门规避购买风险、提升交通运输服务社会的能力具有重要参考价值。目前交通运输领域采用政府购买服务方式尚处于起步阶段，后续将针对购买方式的特点、行业发展特点、风险要素做进一步研究。
