0 引言
城市公共交通是服务公众基本出行的公益性事业，具有集约高效、绿色节能等优点，在社会、经济、环境等方面具有正外部性。近年来，随着我国城市交通的快速发展，公众出行需求不断升级，城市公共交通系统的服务水平虽然有所提升，但服务能力尚未有效适应出行需求的变化，全国各城市公共交通客流量普遍呈下降趋势。与此同时，城市公共交通运营成本的增加导致对财政补贴的需求更多，给财政资金带来了更大的压力。
发达国家对城市公共交通补贴补偿的研究开展得较早。20世纪70年代起，国外学者论证了政府补贴对城市公共交通的影响，认为降低票价对提高客运量产生了积极作用[1-2]。部分学者对城市公共交通的社会效益进行了研究[3]，如：Osborne[4]认为，发展城市公交可以有效减少拥堵，政府对轨道交通进行补贴产生的效益远远大于补贴金额，具有明显的社会效益和经济效益。也有学者对补贴方式进行了研究，如：Parry等[5]认为公交补贴机制应该与监督和约束机制相结合；Mattson等[6]认为补贴是为了将公共利益最大化；Hersher等[7]和Brueckner[8]认为，补贴有助于公共利益的最大化，但同时需要建立科学完善的监督和约束机制以保证政策的有效落实；Bly等[2]和Spackman[9]认为，应该对补贴进行合理的分配与使用，提高其利用效率，充分发挥城市公共交通的社会效益。
相比而言，我国学者对城市公共交通补贴补偿机制的研究开展得较晚。20世纪末、21世纪初，李振华等[10]、杨则海[11]区分了政策性亏损和经营性亏损，研究了直接授权经营和招标权经营的补贴形式。之后，随着我国公交财政补贴机制日渐完善，学者们针对补贴补偿机制开展了一系列研究，如：王曙光等[12]、李程钦等[13]、洪薇薇等[14]、孔翠芳等[15]以会计和统计核算方法为依据，提出单项资金和考核激励性补贴相结合的补贴方式；李红杰等[16]基于经济学原理，提出城市轨道交通企业减亏对策；樊丽燕[17]、李程钦[18]以监督约束机制为主，提出优化补贴的建议。城市轨道交通方面，对不同补贴补偿形式分别开展了研究，如：唐小丰[19]、朱雅婷[20]提出了PPP模式下城市轨道交通补偿模型；张琼友[21]基于TOD综合开发的多主体博弈模型，提出了多主体决策建议；王丽菲[22]根据城市公共交通不同运营阶段的特征，提出了相应的补偿激励机制。
综上所述，国内外对于城市公共交通补贴机制的研究侧重理论探索，缺少对实践中补贴补偿形式及内容的研究。此外，城市公共交通包含城市公共汽电车、城市轨道交通等多种方式，而既有研究多针对某单一公交方式，缺乏系统性、综合性。鉴于此，本文将梳理并分析法国、德国、日本等发达国家和地区在城市公共交通补贴补偿机制方面的典型经验，结合我国城市公共交通发展至现阶段面临的实际问题，提出补贴补偿机制建议，为我国城市公共交通高质量发展提供支撑。
1 城市公共交通补贴补偿机制国际经验
在大力发展城市公共交通的过程中，一些国家和地区逐步建立起税费反哺、税费减免、综合开发等城市公共交通补贴补偿机制。
1.1 利用税费收入反哺城市公共交通
法国、德国、意大利、英国等国家，通过征收小汽车、能源、道路通行等与城市交通相关的税费，获取资金发展城市公共交通。
1）法国公共交通税
法国中央和地方政府将城市公共交通优先发展放在重要的战略位置，作为长期不变的目标，采用法律形式予以保障。法国依据公共交通法设立了公共交通税，规定9人以上企业需按工资总额缴纳1.2％~2％的公共交通税，从而为城市公共交通发展提供了可靠的资金保障。
公共交通税的税率根据不同地区的经济发展水平确定，其中巴黎市区为2.4％，全部由企业负担，按月征收，税收由巴黎城市交通管理委员会每月分配给城市公共交通企业，是弥补城市公共交通企业运营亏损的重要资金来源。
2）德国燃油税
为了支持城市公共交通发展、限制私人汽车数量的增长，1971年德国政府制订了一项改善地区交通状况的财政资助法案，向石油购买者征收10％的燃油税，税收资金主要用于开辟城市公共交通新线路，建造中心站、换乘站、交通枢纽等，以及修建各种专用道、主要交通连接线等市政设施建设。此外，州政府和市政府也对城市公共交通企业给予财政资助。
3）意大利米兰拥堵收费
意大利米兰自2012年起正式执行拥堵收费政策，拥堵收费全部用于改善城市公共交通和发展绿色出行，包括地铁、地面公交以及自行车道等。作为同步配套，在米兰市中心建立了自行车、摩托车及汽车租赁网络，整修了市内交通设施和自行车道，并在城市边缘地区投资修建大型中转换乘停车场，方便市民换乘公交进入市中心。根据统计数据，征收的拥堵费中，1 000万欧元用于为15条公交线路每日增开250个班次、地铁线路每日增加32班运力，延长了公共交通运营时间；300万欧元用于公共自行车租赁服务，租车站点从120个增加至200个，自行车数量增至3 300辆以上。实施拥堵收费后，交通高峰期米兰的公共汽车提速约9.3%、公共电车提速约5.4%。
4）英国伦敦拥堵收费
英国伦敦自2003年起开始实施拥堵收费，收费标准经过几次调整后确定为15英镑/天，该收入主要用于改善城市环境、保障道路安全以及发展城市公共交通。征收拥堵费的同时，伦敦配套增加了300辆公交车，以保障市民的出行。2003—2013财年，伦敦交通拥堵费总收入达26亿英镑，其中46%重新投入交通系统建设；2023—2024财年，拥堵收费等道路收费收入达到9.48亿英镑，占伦敦市交通局总收入的14.1%。伦敦实施拥堵收费后，早高峰乘坐地面公交进入收费区的客运量增长了37.7%，收费区内由于公交晚点等造成的等待时间缩短了约20%。
1.2 实施城市公共交通综合税费减免
发达国家和地区普遍对城市公共交通企业实行常规税费减免政策。考虑到城市公共交通企业的公益性及其正外部性，很多国家减少对其增值税、营业税的征收。法国政府针对城市公共交通企业的增值税率比一般企业少10个百分点（一般企业的增值税率为18％，而城市公共交通企业为8％）。美国的城市公共交通企业几乎无需纳税，除了向社会购买原燃材料等物资而缴纳的税费外，其营业税全免。德国对城市公共交通的扶持政策主要为：对城市公共交通企业减免税收，减少城市公共交通销售税（增值税）的50％，完全免收城市公共交通的车辆税，以及减收公交车的用油税。
香港特区政府对城市公共交通企业免征燃油税和车辆进口税。香港的道路养建费等费用包含在汽车燃料价格内，为了将巴士票价控制在较为低廉的水平，香港特区政府一律免征城市公共交通专营企业的燃油税。燃料消耗在城市公共交通企业成本中占比较大，因而此举减小了城市公共交通企业的资金压力。此外，香港特区政府也免征城市公共交通车辆的进口税（香港的城市公共交通车辆全部来自进口），减轻了公交运营企业的税费负担。
1.3 鼓励城市公共交通企业开展综合开发
香港特区政府允许城市公共交通企业综合开发沿线产业，激发了企业的活力和发展动力，政府也能在财政负担减轻的基础上，更好地发展城市公共交通。
香港铁路有限公司（以下简称港铁）是由香港特区政府控股的上市公司，因此港铁在用地方面具有很大优势。港铁提前与政府磋商出让条款，政府以协议出让的方式，按不计入轨道交通土地溢价的土地价格，将新车站附近土地的开发权独家授予港铁，即港铁能以轨道建设前的市场价格同开发商合作。港铁土地转让模式如图1所示。香港特区政府出台的《地下铁路公司条例》《香港铁路条例》《九广铁路公司条例》等条例明确规定将土地权益转归予地铁公司，有力保障了港铁的物业开发。
港铁利用“轨道+物业”的发展模式进行了大量的物业开发和管理，将轨道交通的建设、管理和开发捆绑，在建设运营的地铁线路站点内和地铁站上盖建商场和住宅出租或者出售。此模式通过共享利润收回了轨道项目投资及运营维护成本，也使得港铁可以对不同期的轨道和物业开发项目进行统筹，确保了项目的顺利实施，降低了交易成本。同时，港铁并没有向其他开发商出售开发权，只是与开发商合作，土地的完全所有人依旧是港铁，港铁可出售完整的物业，并能在开发商之间进行利润分配。
近十年，港铁的客运业务、车站商务、物业租赁和管理业务、其他业务的收入逐年增长。据统计，港铁的零售业务和写字楼的面积之和占物业租赁面积总量的90%以上，说明港铁看重并长期持有优质物业[23]。港铁车站商务收入主要来源于车站零售设施、广告和电讯业务，其中零售设施的利润成本远高于普通的物业租赁和管理业务。港铁拥有巨大的客流量，即便收取较高的租金依然对商家具有足够的吸引力，同时通过市场化手段优化租户结构，吸引到更具影响力的商家和品牌。
港铁“轨道+物业”模式形成了大小循环的交叉补贴机制。大循环指港铁通过土地开发获得大量资金以补贴轨道交通建设；小循环指港铁通过自持经营性物业带来的长期性商业回报反哺轨道交通运营。在建设时代，港铁通过“轨道+物业”模式实现规模快速扩张；进入运营时代后，港铁积极挖潜运营利润，实现企业的可持续发展。2000—2012年，物业开发和客运业务为港铁贡献了72%的利润，车站商务和物业租赁、管理贡献了28%的利润；2013—2019年，可持续的经营性业务占比增大，车站商务和物业租赁、管理贡献了64%的利润[23]；2023年，港铁在香港的TOD业务税前利润为77.91亿港币，反哺城市公共交通运营后（城市公共交通运营亏损11.11亿港币），利润额仍达到66.80亿港币[23]。
1.4 多方式筹措城市轨道交通资金
轨道建设的成本高昂，难以由某一公司或某地方政府独立承担。日本城市轨道交通筹措建设资金的途径主要有政府补助、使用者负担、受益者负担、发行债券、贷款等五大类。本文主要介绍其独具特色的两类途径：使用者负担和受益者负担。
1）使用者负担
使用者负担是指由城市轨道交通的使用者（即乘客）分担一部分建设资金，由以下两种方式实现。一是特定城市铁道建设资金积累制度。日本于1986年设立了“特定都市铁道整备促进特别措施法”，其中第十四条规定轨道运营企业可以通过提高既有经营线路的票价，将增收部分作为“特定城市铁路整修公积金”免税无息积累，用于填补建设费用，新轨道建设完成后再下调票价直至整修公积金完全补偿。这一制度被称为“特定城市铁道建设资金积累制度”，其优点是：将工程费的一部分列入成本，以非征税的形式确保建设资金；减少工程建设贷款和利息支出，削减经营事业费。政府无需投入资金，同时减少了轨道公司的建设资金投入。资金积累所产生的票价上涨，只限于建设工程对象区间，对于不使用该线路的旅客没有影响。二是内部保留金。将城市轨道交通经营所得利益的保留金或折旧专款等内部保留金拨作建设资金。
2）受益者负担
城市轨道交通建设为沿线地区带来巨大的开发潜力，车站、轨道线路等周边土地持有者、开发者等均能从轨道线路建设中受益。建立受益者负担机制，由受益者负担部分或全部施工费用，平衡其收益，从而减轻轨道建设方的投资压力，也在一定程度上对开发商等做出了限制。受益者负担制度的实施方法如表1所示。
表1 受益者负担制度实施方法[24] |
| 制度名称 | 负担方法 |
|---|---|
| 新城区开发者负担制度 | 新城区开发商按基价提供轨道交通建设用地，负担施工基面以下工程费的1/2以及其他费用 |
| 基于住宅开发指导纲要负担 | 沿线开发商无偿提供轨道交通建设用地，全额负担施工基面以下工程费，并部分负担其他建设费 |
| 基于协议负担 | 沿线开发商按协议负担线路延伸及运输能力加强工程的部分费用 |
| 请求设站负担 | 车站周边开发商全额负担工程费、无偿转让车站用地、建设站前广场及相关道路 |
| 铁道事业者所得外部利益内部化 | 开发商用保留地向轨道交通事业者支付代行实施分区规划事业的报酬，铁道事业者将所得土地的升值部分用作轨道交通建设资金 |
| 旧城市规划法的受益者负担金制度 | 沿线土地的所有者、长期租佃人等承担旧城市规划法受益者负担金以及建设费的1/4 |
| 超额征税以及法人住民税、事业所税等 特定财源的运用 | 超额征收法人住民税，增收部分作为基金积累，以补助轨道交通建设事业 |
| 联络工程分担金 | 分担轨道交通车站与大楼之间的联络通道工程费 |
2 我国城市公共交通补贴补偿机制存在的问题
2.1 城市公共交通补贴缺口持续扩大
城市公共交通获得的财政支持资金有限，目前面临严重的资金困境。2020年以来，城市公交企业获得的财政补贴持续减少。部分地级市和大多数县级市未建立常态化的公交运营补贴制度，特别是县级市的公交企业主要依靠中央财政补贴资金维持运营；对于有地方财政补贴的城市，大部分城市公交运营亏损补贴占市级一般公共预算支出比例不足3%。新能源公交车运营补助政策到期后，可用于支持城市公交运营的中央财政资金规模缩减超过80%。根据对全国2 145家企业的调研数据，2020—2022年补贴后仍亏损的公交企业占比较2019年增加约20%。2019年全国轨道交通企业运营成本（不含大修更新）的中位数为1 126.15万元/公里，票务收入的中位数为556.37万元/公里，收支缺口约为570万元/公里，进入大修更新期的北京、上海、广州、深圳等地轨道交通企业运营成本超过1 500万元/公里[25]。随着轨道交通运营里程的增长，城市公共交通的补贴缺口进一步增大。
2.2 城市公共交通票价长期维持低水平
城市公共交通企业收入主要来自票款。随着人工、能耗、车辆折旧等各项运营成本的刚性增长，当前票价水平已严重低于实际运营成本，但出于民生考虑或迫于舆论压力，部分城市公交票价已超过20年未调整，长期维持1元或2元每人次的低价，例如：沈阳市现行公交票价按照2004年沈阳市物价局发布的《关于实行公交IC收费的通知》（沈价发〔2004〕121号）执行，青岛市现行公交票价按照2000年《青岛市物价局、青岛市公用事业管理局关于调整公共汽、电车票价的通知》（青价工〔2000〕162号》执行，西安市现行公交票价按照2000年西安市人民政府通告（市政告字〔2000〕7号）执行，上海市现行公交票价按照1999年《上海市物价局关于调整本市公交票价的复函》（沪价经〔1999〕第048号）执行。根据对全国2 145家企业的调研数据，2022年公交企业人次成本平均值为8.1元，按照人均票价1元测算，乘客负担运营成本比例已低于13%。随着老龄化进程加快，优惠乘车人群扩大，免费乘车客运量占比不断升高，有效付费比例持续下降，城市公共交通企业客票收入将进一步减少。
2.3 城市公共交通综合开发存在政策制约
根据目前国家法律规定，对于非行政划拨用地，综合开发主体必须采取招拍挂、协议出让等有偿方式获得土地使用权，其中协议出让方式成本最低。由于财力有限，一般城市公共交通企业很难通过公开招拍挂的方式获得土地使用权，如果不对场站综合开发土地竞买人的资质作出规定，在土地使用权转让时，公交企业需要与房地产企业同等竞争。例如，成都市2019年出台了《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法》，规定所有参与土地购买的竞买人要具有建设轨道交通的能力，以保障城市轨道交通企业进行土地开发的权益，但目前该政策已取消。协议出让方式的适用条件非常严格，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，若要将合同约定的土地用途改为商业等经营性用途，需要取得出让方和城市规划部门的同意，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，此方式难以实现。
3 完善我国城市公共交通补贴补偿机制的建议
3.1 新增专项税费用于支持城市公共交通发展
鉴于城市公共交通补贴缺口持续扩大，建议在国家层面和地方层面增加稳定的资金投入渠道，加大对城市公共交通的财政支持力度，弥补中央补助资金减少和地方财政补贴不足导致的城市公共交通企业运营资金缺口。建议地方政府因地制宜，明确当地城市公共交通领域特别受益群体，遵循谁投资谁受益、谁受益谁付费的原则，研究城市交通拥堵收费、企业交通税等税收政策的可行性，通过新增税费拓宽资金来源，支持城市公共交通发展。
3.2 延续现有城市公共交通税收优惠政策
2022年，财政部、税务总局发布《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》，明确交通运输、仓储和邮政业等6个行业纳税人可按规定享受按月全额退还增量留抵税额、一次性全额退还存量留抵税额的留抵退税政策。在该政策有效、退税资金及时保障的情况下，有效缓解了城市公共交通企业的经营压力。建议继续推行该政策，并严格按政策规定及时按月全额、一次性退还增量留抵税额。
3.3 优化城市公共交通价格体系及定价机制
随着价格改革深化和政府职能转变，政府制定价格逐步从制定具体价格水平向制定定价机制转变。一是建议地方政府定期评估和调整城市公共交通票价，以适应不断变化的外部环境。地方政府可建立城市公共交通票价动态调整机制，根据城市公共交通运营成本、乘客需求、经济发展水平、通货膨胀率、财政补贴等多种因素，定期或不定期对城市公共交通票价进行调整。二是建议从国家层面鼓励地方建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系，更好地满足不同乘客的出行需求，合理分担城市公共交通运营成本。
3.4 制定城市公共交通综合开发支持政策
鼓励城市积极推动有条件的存量城市公共交通场站进行地上地下空间综合开发。对于城市公共交通企业自有产权场站，涉及行政划拨用地使用权出让（租赁）或转让的，允许企业不变更用地性质；用于经营性综合开发的楼层则可相应办理有偿用地手续，通过补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续，减少存量城市公共交通基础设施实施综合开发的政策障碍。在附属商业设施配建、容积率、土地供应条件设置方面加大对城市公共交通用地综合开发项目的政策扶持力度。
建立适当的用地综合开发收益补偿机制，将城市公共交通正外部性产生的间接效益有效转化为内部效益。针对城市公共交通企业对自有场站实施综合开发、城市公共交通企业与其他开发主体共同实施综合开发、其他开发主体单独实施综合开发等3种情况，设计不同的综合开发收益补偿机制，保证综合开发收益用于发展城市公共交通。
4 结束语
在经济下行压力下，地方政府财政收入承压明显，普遍无法及时足额负担城市公共交通补贴补偿，城市公共交通企业普遍面临经营困境。本文通过梳理和分析国际上关于城市公共交通补贴补偿机制的典型经验，结合对我国实际情况的分析，从税费反哺城市公共交通、城市公共交通税费减免、用地综合开发和资金筹措渠道等方面提出了完善城市公共交通补贴补偿机制的建议。研究成果可为城市公共交通健康可持续发展提供支持，助力城市公共交通高质量发展。由于城市公共交通补贴补偿涉及各级人民政府交通运输部门、财政部门、城市公共交通运营企业等多个主体，各项措施的具体内容和落实方式还需进一步研究并加以细化。