0 引言
综合运输服务是交通运输行业与人民群众生产生活联系最紧密，且互联网、人工智能等前沿技术应用最为广泛的领域。推动综合运输服务的发展、提升服务质量和效率，是现代综合交通运输体系建设的本质要求和根本目的[1]。构建高效的综合运输服务体系不仅是交通强国建设的必然要求，也是支撑国家重大战略实施的客观需要，同时也是推动行业提质增效、升级转型的必由之路。2008年和2013年，我国先后进行了两次交通运输大部制改革，为推进综合运输服务发展、构建完整的综合运输服务体系提供了坚实的体制机制保障。2014年，交通运输部组建了运输服务司，并成立了综合运输服务处，专门负责推动以旅客联程运输和多式联运为主的综合运输服务发展。2016年，交通运输部发布了我国首个综合运输服务五年规划——《综合运输服务“十三五”发展规划》[2]，明确了构建综合运输服务体系的战略思路、发展目标、主攻方向以及实施举措[2]。2019年，《交通强国建设纲要》[3]进一步明确提出，要建设便捷舒适、经济高效的运输服务体系，标志着我国综合运输服务进入了快速发展阶段。近年来，我国综合运输服务发展取得了显著成效，但仍面临一些挑战，主要表现在一体化程度不足、智慧赋能水平亟待提升、运输结构尚不合理、服务多样化水平有待增强、国际竞争力相对薄弱，以及运输网络韧性和应急处置能力需要进一步加强等方面。这些问题在一定程度上制约了综合运输服务体系的全面优化和高效运行，亟需采取有效措施加以解决。
我国专家学者已从体系结构、发展定位、体系功能、发展评价等方面对综合运输服务开展了一系列探索性的研究。从概念上，王云龙等[4]研究了综合运输服务的理论外延及其发展的内在驱动力。从体系架构上，陈钟[5]提出了我国智能型综合运输体系发展战略方针和战略目标，设计了我国智能型综合运输体系结构。程世东[6]分析了实现一体化运输服务的模式及其影响因素，明确政府在运输市场管理方面的职责、要求和措施等。从定位上，林志慧[7]认为在综合运输体系中，基础设施是“硬资源、硬实力”, 运输服务是“软资源、软实力”。尹震[8]阐述了交通运输服务的基本内涵和分类，提出了我国交通运输服务的战略目标定位。从发展体系功能上，樊桦[9-10]研究提出了综合运输服务体系的功能，将综合运输服务视为综合运输体系基于各种单一运输服务所形成的一种集成服务能力。从评价上，赵光辉等[11]评价了科技在综合运输服务中的应用状况。周健等[12]基于TSI（Transportation Services Index）指数构建了中国运输服务指数，并结合相关性分析、周期性分析、重大事件影响分析对其进行合理性检验。李蓁等[13]提出综合交通运输服务指数构建方法，采用Fisher-ideal法构建陕西省综合交通运输服务指数。从问题分析上，向爱兵[14]对我国综
合运输体系发展的阶段性和“十二五”综合运输体系发展所处的阶段及特点进行了探讨。樊桦[15]从经济、社会和资源环境三个维度，对我国综合运输服务的发展现状及存在的突出问题进行了系统分析。
相较于综合交通运输体系，我国综合运输服务体系提出的时间较短，研究成果相对匮乏。在体系框架方面，目前主要提出了一体化运输服务市场体系架构和综合运输体系架构，缺乏全方位且具有针对性的综合运输服务体系架构研究，体系运行机理方面的研究成果则更少；实施路径研究主要针对的是交通运输大部制改革之前的场景，缺乏与当前形势相契合的深入探讨。针对上述问题，本文对综合运输服务发展演变路径进行了系统梳理，深入分析综合运输服务体系的内涵与特征，并提出一个涵盖全要素、多主体的综合运输服务体系框架；通过剖析我国综合运输服务体系的市场化运作、政府有效治理和技术创新驱动三大核心运行规律及其相互关系，进一步梳理不同主体之间以要素为纽带的组织运行方式；最后，提出“十五五”时期我国综合运输服务体系发展的实施路径，以期为今后发展提供理论基础和实践指导。
1 综合运输服务演化路径
我国综合运输服务的发展演化主要分为三个阶段。
1.1 计划性的联合运输阶段（1949—1977年）
新中国成立后，我国处于运输供给相对短缺的计划经济时期，综合运输服务的重点主要集中在充分挖掘现有运输资源潜力，实行计划性的联合运输，保障在运能不足情况下人员和重要物资的流通，从而支撑起当时的生产和生活需求。1949年11月，为解决粮食大范围调运问题，在交通部召开的首届全国航务公路会议上，朱德副主席号召各地成立转运（联运）公司，迅速把广大农村的农副产品运出来。1951年，交通部颁发《关于有计划地开展联运业务的决定》，各地纷纷成立联运公司，联运站点达到1 218个[16]，初步形成了联运网络。为解决钢铁运输量猛增，其他货物大量积压待运，铁路货场拥挤，港口装卸困难，车船周转不灵问题，1959年，河北省昌黎县开展“一条龙”运输协作，并经中央运输指挥部短途运输办公室向全国推广经验。为合理组织运输，减少能源和运力浪费，1968年，铁道部、交通部和中国人民银行发出《关于积极开展铁路、水运、公路联合运输的指示》，1970年3月，中共中央发出《关于开展铁路、水运、公路联合运输的指示》。1977年6月，交通部在江苏苏州召开全国公路客运工作会议，会后，全国各地交通部门组织开展公路、水路和铁路联合运输。这一阶段综合运输服务发展的主要特点是政企合一的运输主体、计划性强的运输组织方式。在这种体制下，运输组织和调度由政府主导，运输资源的配置和调配严格按照国家计划进行，运输能力有限且缺乏多样性，运输服务内容单一，主要以满足基本物资和人员流通需求为主，联合运输的方式往往是应急性质，缺乏灵活性和主动性。
1.2 相对独立发展阶段（1978—2012年）
1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，我国从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，并由封闭半封闭状态向全方位开放迈进。在这一历史性转折中，我国的交通运输政策发生了根本变化，从原本的以计划经济为主导逐步转向市场经济导向。这一转型促进了市场机制的引入，提高了运输资源配置效率，推动了运输行业多元化发展，并为我国交通运输业现代化奠定了基础。1983年，为缓解运力匮乏的局面，交通部发出了“有路大家走车，有水大家行船”的号召，交通运输市场打开了改革的大门，率先开放。1986年，铁路实行了投入产出、以路建路经济承包责任制改革，调动铁路三百万职工的主动性、积极性、创造性。在这一阶段，各种运输方式独立、快速发展，基础设施总量快速增长，运力投放大规模增加，交通运输业实现了突飞猛进的发展。但是，这一时期综合运输服务还停留在各种运输方式独立发展
的阶段，各种运输方式衔接不畅、政策标准不统一，如我国颁布了《铁路法》《公路法》《民用航空法》等法律法规，但均未体现方式衔接、结构优化等综合运输服务相关内容。计划经济时期的联合运输也大多处于停滞状态，大量联运公司关闭。这一阶段综合运输服务的特点是运输主体以企业为主，运输组织方式逐步以市场化手段为主导，运输能力实现快速增长，各类运输方式得到较为独立的发展，运输产品种类日益丰富，满足了日益多样化的市场需求。此时，市场竞争机制逐渐替代了原有的计划经济模式，促进了运输行业的活力与创新。
1.3 综合协调发展阶段（2013年至今）
以交通运输大部制改革为契机，各种运输方式开始逐步融合，交通运输部应运而生，并建立了“一部三局”的整体架构。同时，国务院发布了我国首个综合交通运输体系规划——《“十二五”综合交通运输体系规划》，为我国交通运输发展提供了系统性的战略指导。城乡交通一体化逐步推进，到2020年底，实现了全部具备条件的建制村100%通公路、通客车，城乡公交蓬勃发展，村民“抬脚”上车、快递“顺风”进村得以实现。旅客联程运输和货物多式联运的运输组织模式创新发展，运输结构不断优化。借助移动互联网的出现和迅速普及，网络预约出租汽车、互联网租赁自行车、自动驾驶商业应用、智能快递、在线票务平台等新业态新模式蓬勃发展，深刻改变了传统运输组织方式、管理方式和服务方式，真正实现了不同运输方式综合协调发展，综合运输服务取得实质性突破。这一阶段综合运输服务的特点是运输能力供给充足，运输方式之间既存在竞争又有合作，体制机制推动了综合发展，运输组织手段逐步向智能化、信息化转型，提升了整体效率和服务质量。
2 综合运输服务体系框架
综合运输服务体系作为现代交通运输体系的核心，它不仅是提升运输效率、降低运输成本、提高服务质量的重要手段，也是推动国家经济社会发展、实现可持续发展的重要保障。随着科技进步和社会需求的变化，综合运输服务体系的框架将在智慧化、绿色化、协同化等方面发挥更加重要的作用，推动交通运输行业向更高效、更环保、更智能的方向发展，从而为未来交通运输的可持续发展奠定坚实基础。
2.1 概念内涵
综合运输服务体系是对铁路、公路、水路、民航、管道等运输方式的客货运系统进行组合、衔接、平衡等调控而构成的涵盖政策工具、技术手段及产品类型等在内的整体。狭义上的综合运输服务体系主要指不同运输方式之间的交叉衔接与平衡部分，而广义上的综合运输服务体系则涵盖了铁路、公路、水路、民航、管道等各类运输方式及其子系统，形成了更加全面的运输服务网络。
建设综合运输服务体系的目标是要实现“人享其行、物畅其流”。建设综合运输服务体系具有很显著的经济、社会以及引领国家战略实施的功能作用。经济作用上，促进生产与消费集中，实现规模经济，带动经济增长，如快递的发展支撑和带动了网上零售业发展，2023年网上零售销售总额达15.4万亿元[17]；社会作用上，提供客货运输服务，提高全社会生活质量；促进国家战略实施作用上，引领国土空间合理布局与协调发展，如高铁网络促进了京津冀、长三角、珠三角、长株潭、成渝等城市群的快速形成。综合运输服务体系定位为综合交通运输体系的子系统，是综合交通运输体系的重要组成部分，是交通基础设施建设的最终目的，也是综合交通运输“软实力”的体现。
综合运输服务体系两个最基本特征是综合性和服务性，这也是综合运输服务与单一运输方式以及综合交通运输体系的不同之处。综合运输服务体系其他便捷、舒适、经济、高效、安全等特征，与各类运输方式特征相似。综合性是区别于独立运输方式的本质属性，它要求运输方式之间进行合理分工、有效组合和高效衔接，以实现资源最优配置。服务性则是综合运输服务体系与综
合交通运输体系的核心区别，综合运输服务体系的重点是提供优质的运输服务，强调运营管理模式创新、服务质量提升以及技术装备进步，为用户提供更好的服务体验。
2.2 体系框架
2.2.1 构建方法
综合运输服务体系是一个高度复杂的系统，涵盖了多个关键要素和主体。它不仅包括基础设施、运输装备、运输网络、信息技术和政策法规等硬件和制度性要素，还涉及管理模式、运营机制、服务对象等主体。此外，体系内部各要素与主体之间的相互作用和运行规律，以及其背后的机理，也是构建高效综合运输服务体系的关键。这些要素和主体之间的有机协调与高效衔接，决定了综合运输服务体系的整体效率和服务质量。
构建综合运输服务体系的目标为：既要通过将体系中的各子体系和要素进行有机分解，化整为零，找出制约体系发展的关键因素和环节，进行有针对性的优化与解决；也要通过聚合各要素和子体系，整合为一，便于从整体视角进行深入研究和优化，以促进整个体系的高效运转和协调发展。这样的双重路径有助于在局部和整体之间找到平衡，推动综合运输服务体系的全面提升和创新。
构建综合运输服务体系的原则包括以下几个方面。
1）系统思维原则。在体系构建过程中，应从整体出发，全面考虑各个组成部分之间的相互关系和相互作用，确保各子体系和要素能有效协同，共同推动整体目标的实现。
2）目标导向原则。体系建设应明确目标，确保其与组织的战略目标相一致，并能满足不同利益相关方的需求。目标应具体、可衡量，以引导体系的高效发展。
3）清晰明了原则。各子体系、各要素之间的界面应清晰明确，避免模糊不清、交叉重复，确保各部分之间职责分明，便于管理和协调，从而提高整体运行效率。
4）动态优化原则。体系的子体系以及子体系的要素组成，运输方式范围，运输装备种类，运输服务组织方式等都应随着宏观管理体制改革、科技水平进步及时动态优化调整。
体系构建方法主要有生命周期法、逻辑框架法、PDCA循环法、六帽思维法、质量矩阵法和结构分解法。结构分解法是一种把系统或产品逐层逐级分解为任务项目或子系统，以描述任务项目或子系统与系统目标之间从属关系的方法。结构分解法的优点在于能将复杂的问题或项目分解为易于管理和处理的问题，从而显著提高工作效率和质量。通过分解，可以清晰地描述不同部分之间的逻辑关系，更好地展示体系的运行机理；同时，有助于避免交叉和冲突，提高问题处理的精度。综合运输服务体系作为一个复杂的系统，构建体系框架需将体系拆解成不同的子体系，并进一步细化为具体要素；需要通过层层分解，将复杂问题简单化，抽象概念具象化，宏观问题微观化。结构分解法不仅有助于清晰展示各个子体系和要素之间的运行关系，也能为体系的优化和完善提供明确的方向。因此，本研究选择采用结构分解法来构建综合运输服务体系框架，以确保体系的科学性、系统性和高效性。鉴于本研究的目的是提出宏观层面的“十五五”时期综合运输服务实施路径，因此，体系的层次为3个层次，对第3层次的要素不作进一步分解。
哲学上，一般事物都可以分为主体和客体：主体是实践活动和认识活动的承担者；客体是主体实践活动和认识活动指向的对象。辩证唯物主义认为：客体是不依赖主体而独立存在的；主体不是消极地适应客观世界，而是在实践中能动地反映和改造世界。综合运输服务体系也是一般的事物，应用哲学思想来构建体系框架，既可以搭建综合运输服务体系框架，也可以分析描述不同主体之间的相互作用关系，找出体系运行的规律。因此，将综合运输服务体系（见图1）分解成主体子体系和客体子体系，其中：主体子体系由带有主观能动性的政府部门、运输企业、服务对象以及中介组织组成；客体子体系由客观存在的运输场站、运输装备、服务产品、运输网络等客观事物组成。综合运输服务的主体通过利用客体来产生运输服务活动，驱动综合运输服务体系运转，推动综合运输服务发展，从而服务经济社会的发展。
2.2.2 主体子体系
综合运输服务主体包括政府部门、运输企业、中介组织、服务对象等。综合运输服务体系中的政府部门主要包括交通运输管理部门以及公安、发改、财政、商务、旅游等其他相关政府管理部门。在综合运输服务体系中政府部门是公共服务的提供者，主要发挥运输服务政策制定、维护市场秩序、保障市场公平竞争和维护公共利益的作用。运输企业是综合运输服务体系中最主要的服务主体之一，也是运输市场中最主要的力量。随着运输服务的多样化，互联网平台等非传统运输企业也成为综合运输服务体系的重要组成部分。中介组织包括行业协会、学会等。中介组织在综合运输服务体系中主要发挥桥梁纽带的作用。服务对象是综合运输服务体系最终的消费者，主要包括旅客和货主以及其他运输辅助服务的对象。服务对象是综合运输服务体系的最终目的，是综合运输服务体系好坏的评价者。
2.2.3 客体子体系
综合运输服务客体子体系由运输场站、运输装备、运输服务网络、运输服务产品、互联网平台、政策法规等组成。为强调运输服务的服务属性并区别于综合交通运输体系，本文不将道路、铁路等交通基础设施视作综合运输服务体系的要素。
运输场站包括火车站、汽车站、港口码头、机场、公交站、综合客运枢纽、物流园区等为旅客和货物提供中转换乘（装）的场所。在综合运输服务体系中综合客运枢纽和物流园区（中心）等运输场站起到非常重要的作用，是综合运输服务的重要窗口，也是改进提升综合运输服务质量，提高综合运输服务效率的重要着力点。运输场站如不能“综合”，将对后期运输组织产生深远的影响。
运输装备包括火车、汽车、飞机、船舶、自行车等用于运输旅客和货物的设备。运输装备是区分运输方式的核心要素，运输装备决定了运输方式是否存在。例如，之所以有铁路这种运输方式，是因为发明了火车，需要修建铁路、火车站等，构建火车运行的一整套体系。现阶段，在综合运输服务体系中，运输装备往往是独立的，综合运输服务体现在运输组织和服务的衔接上；未来，运输装备可能实现“综合”，如飞行汽车、飞行船等新交通工具。
运输服务网络包括列车车次、航线、班线、公交线路等利用运输装备运送旅客和货物形成的较为固定的线路和网络。运输服务网络是虚拟的网络，与铁路、公路等交通基础设施网络有本质区别。在综合运输服务体系中运输服务网络并不是每种运输方式都必须具有的，只有铁路、民航、轨道交通等大容量的交通运输方式有网络，出租汽车、包车等个性化的交通运输方式并没有固定的服务网络。
运输服务产品是服务对象可以直接购买或交易的人员和货物位移产品。与一般的工农业产品相比，运输服务产品不具实物形态，其生产与消费同时完成；不改变运输对象的形态或性质，也不增大其数量，只改变它的空间位置，是一种无形的劳务；产品不能储存，只能“储存”运输能力，即留有运输后备能力。
互联网运输服务信息平台包括互联网购票、网约车、共享单车、网络货运等提供运输服务互联网交易、撮合或信息展示的平台。随着互联网的发展，互联网运输服务信息平台从无到有，从小到大，逐渐成为综合运输服务体系不可或缺的组成部分。互联网运输服务信息平台的出现大幅提高了运输服务组织效率，改革了运输组织方式，创造了交通运输新业态，总体来看是综合运输服务体系中的积极因素，但同时也对传统运输方式的经营主体形成冲击，引发了一些不稳定因素，需要积极稳妥应对。
政策法规作为政府部门规范运输市场行为、提升运输服务水平的重要手段，在综合运输服务体系中至关重要，是保持体系良性运转不可或缺的因素。
3 综合运输服务体系运行机理
综合运输服务体系的运行机理是指在实际运行过程中，各要素如何相互作用、协调配合、优化资源配置，以及如何确保系统高效运作的基本规律和机制。它涵盖了政策制定、资源配置、运输方式衔接、智能化管理、服务供给等多个方面，展现了综合运输服务体系在复杂环境中实现“人享其行、物畅其流”目标的方式与方法。运行机理不仅是理解综合运输服务体系如何高效运转的关键，也是揭示各个组成部分如何协调合作，实现高效、便捷、安全、绿色运输服务的核心机制。通过研究体系的运行机理，可以揭示不同要素之间的内在联系和作用方式，从而为优化和提升综合运输服务体系提供理论基础和实践指导。
3.1 运行规律
综合运输服务体系主要通过市场化运作、政府有效治理和技术创新驱动来实现整个体系健康运转和可持续发展。这三大运行规律是相辅相成的有机整体，市场化运作是最核心的规律，在综合运输服务体系运行过程中处于支配地位。综合运输服务体系通过市场化运作来合理分配资源、保持供需平衡和系统最优。技术创新驱动是综合运输服务发展的根本动力，运输组织方式、服务方式的根本变革，既需要技术创新的激发，也需要技术来支撑。政府有效治理是综合运输服务发展的必要条件，政府规制既可以在市场失灵时发挥资源“调节器”的作用，同时也是规范市场行为、引导市场发展的必要手段。
3.1.1 市场化运作
运输市场主要是通过市场化运作的方式来实现，市场化运作是综合运输服务体系中最核心的机制。市场化运作主要有价格机制、供求机制、竞争机制和合作机制四种机制。价格机制是运输市场的动力机制，供求机制是供求双方矛盾的平衡机制。竞争机制是运输市场运行的内在机制，即通过竞争使市场得以运行，包括运输业者之间的竞争，消费者之间的竞争，运输业者与消费者之间的竞争。合作机制是服务主体为提供运输服务而建立起来的合作运行规则和方式，是综合运输服务体系中必不可少的机制。
3.1.2 政府有效治理
理论上，市场化运作会使得资源有效配置，但在综合运输服务体系中，也存在市场失灵的情况。比如，铁路运输企业依靠垄断地位、排挤竞争对手、规定苛刻的合作条件，从而导致综合运输服务断链、脱节，运输结构不合理等问题；而农村客运、城市公交等公共服务领域在纯市场机制下，也会因为成本高、收益小而无法正常运转。因此，在综合运输服务体系中政府规制是必要的，但也应当是有限的，政府规制范围不宜过宽，不应干扰企业的正常运营。在综合运输服务体系中，政府治理手段主要有行政治理、法律治理、经济治理、社会自治。
3.1.3 技术创新驱动
在综合运输服务体系中技术创新是促进发展的根本动力。纵观历史，每次综合运输服务跨越式进步都是由技术革新推动的。火车代替马车、轮船代替帆船、网约车和共享单车的快速发展、在线购票平台等都揭示了这一规律的有效性。综合运输服务体系技术创新包括技术创新和模式创新：技术创新是指将新的技术应用到运输服务活动中，从而提供更快、更多、更舒适的运输服务，比如应用高铁、自动驾驶车辆开展运输。模式创新是在现有运输方式的基础上，通过创新运输组织方式、交易撮合方式等手段，实现提高运输组织效率和服务质量的目的。
3.2 组织方式
在综合运输服务体系中既包括政府部门、运输企业、中介组织、服务对象等多种类型的主体，又包括国家、省级、市县等多个层面的主体，不同的主体之间通过复杂的方式相互作用组合成一个紧密联系的体系。
3.2.1 政府部门之间
综合运输服务体系中政府部门之间的组织方式有以下层面。
1）横向组织层面。我国综合运输服务管理实行的是以交通运输管理部门为主，发改、公安、财政、商务、旅客等相关部门共同参与的管理体制。政府部门之间以“三定”方案规定的职责为各部门履行职责最根本的遵循，比如交通运输部的主要职责规定“承担道路、水路运输市场监管责任”，那么交通运输部也就实际负责道路、水路运输的市场监管。但在实际运行中，也会出现“三定”规定的职责落实不到位的情况，比如交通运输部的主要职责规定“会同有关部门组织编制综合运输体系规划，指导交通运输枢纽规划和管理”，但在落实过程中还存在诸多困难。
由于“三定”方案的主要职责并不能包括所有的运输服务事务或者在综合运输服务发展过程中，会出现新情况新问题，因此，在涉及多个部门的共同事项时，会辅以专项工作领导小组、部门联席会议、联合发文、联合召开会议或执法等协调机制来补充。比如为加强交通运输新业态监管、形成工作合力，促进行业持续稳定健康发展，国家成立了由交通运输部为牵头单位，交通运输部、中央宣传部、中央政法委、中央网信办等部门和单位组成的交通运输新业态协同监管部际联席会议制度。
2）纵向组织层面。我国公路水路运输领域以属地管理为主，而铁路、民航、邮政则是以垂直管理为主，管理涉及国家、省、市、县四个层级。国家层面，以宏观管理为主，通过法律法规、部门规章、标准规范、政策性文件、试点示范等方式指导行业发展，比如为加快多式联运发展，构建高效顺畅的多式联运系统，2016年底，
交通运输部等18个部门联合印发了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》。
3）省级层面。其一方面对市县的综合运输服务发展进行宏观指导，同时也负责部分具体事务管理，比如陕西省交通运输厅联合省级相关单位出台《陕西省交通运输结构调整专项工作方案（2023—2027年）》，成立交通、发改、工信、生态等8部门参与的运输结构调整工作专班和调度机制，建立全省煤炭、钢铁、电力、焦化、水泥等重点行业企业铁路运输比例和清洁运输比例监测台账，实行月统计、季通报制度，督促各市（区）专班加快推进大宗物资运输“公转铁”。
4）市县层面。其是综合服务体系中最基层的单位，也是综合运输服务体系发展具体执行者，最主要的职责是执行和执法等，比如睢宁县相关部门建设了集铁路、公交、社会车辆、出租等于一体的睢宁综合客运枢纽；长三角相关市县交通运输执法机构开展旅游包车执法。
5）交通运输部门内部组织层面。综合运输服务管理部门也包括交通运输行政机关，以及所属的执法机构、事业单位。行政机关负责行政决策、行政许可、行政裁决等职责，行政执法机构承担行政执法、行政强制职责，事业单位则负责公益服务。比如，江苏省交通运输厅负责组织起草交通运输地方性法规、规章草案，拟订交通运输行业有关政策并监督实施，组织编制全省综合交通运输体系规划等；江苏省交通运输综合行政执法监督局接受江苏省交通运输厅的领导，负责交通运输行业行政执法监督工作；江苏省交通运输厅公路事业发展中心承担公路公益服务和事业发展职责。
3.2.2 政府与企业之间
政府与企业的关系是综合运输服务体系能否顺畅运转的关键。在综合运输服务体系中，政府与企业之间组织方式的关键在于科学合理划分政府与企业职责，做到政企分开，发挥市场在配置资源中的决定性作用。政府部门应用行政手段、法律手段和经济手段对行业进行治理。
行政手段包括市场准入与退出、价格管制、投资规制等，比如在民航、道路客运等领域对企业进入运输市场规定了运输装备、规模、资金等准入条件，以确保企业可以安全、连续地提供运输服务。在城市公共交通、出租汽车、农村客运等领域实施了政府定价或政府指导价，以满足大多数人的出行需求。
法律手段包括制定法律法规、行政执法等。经济手段主要通过财政、税收、金融等调节综合运输服务发展方向，实现治理目标。企业在政府部门制定的法律法规、规章制度、标准规范的约束下开展运输服务业务，接受政府部门监管。目前各种运输方式的法律法规相对较完善，但在综合运输服务领域法律法规还是空白。
需注意的是，政府与企业关系中需解决的主要问题在不同领域存在差异，比如在道路客运等领域存在政府干预过多问题，而铁路领域则是企业承担过多的行政职能、政府监管力度不够的问题。
3.2.3 企业之间
综合运输服务体系中不同服务领域、服务区域、服务类型的企业众多，企业与企业之间主要通过竞争和合作机制进行组织。
同一服务领域的企业主要是竞争关系，比如东航、南航、国航等民航企业之间主要是竞争关系，企业之间通过服务价格、服务质量、宣传推广等占领市场。
不同服务领域的企业，则通过签订合作协议、购买服务等方式，实现优势互补，共同发展。比如高铁和民航是竞争关系，也是合作关系，2019年中国国家铁路集团有限公司与中国东方航空集团有限公司签署战略合作协议，在创新联运产品、推进联程售票、提升服务水平等方面加强战略合作，探索产业投资合作新领域，促进综合运输服务一体化发展。
另外，企业与企业之间还可以通过兼并重组、股权转让、成立合资公司等方式达到合作的目的。
3.2.4 企业与服务对象之间
综合运输服务体系中企业与服务对象是服务与被服务的关系。企业利用自身或合作伙伴拥有的运输场站、运输装备、服务线路、互联网平台等运输资源要素，为旅客、货主等服务对象提供客货运输服务。服务对象通过对服务质量、服务价格等因素的比较选择符合自身要求的企业提供服务。运输资源要素是企业与服务对象之间的服务载体，企业通过提高服务质量来吸引服务对象。
3.2.5 企业与中介组织之间
4 综合运输服务体系实施路径
4.1 SWOT分析
4.1.1 优势S（Strengths）
运输需求是综合运输服务发展的动力源泉，运输需求的内在驱动力是人口数量和经济产业发展的活力。我国综合运输服务发展具有难以比拟的需求优势，我国人口众多、经济发展具有很强的韧性。2023年，我国国内生产总值达到12.6万亿元，全年完成营业性货运量547.5亿吨，货物周转量24.1万亿吨公里，跨区域人员流动量612.9亿人次。另外，我国交通运输基础设施较为完备，截至2023年底，我国高速铁路营业里程4.5万公里，高速公路通车里程18.4万公里、城市轨道交通运营里程1万公里、沿海港口万吨级及以上泊位2 878个，上述指标均多年稳居世界第一[18]。良好的交通运输基础设施为综合运输服务发展提供了坚实的基础。
4.1.2 劣势W（Weaknesses）
由于历史原因和国内运输需求较为充足等因素，我国大多运输企业更加重视国内运输业务发展，国际运输发展相对滞后，国际运输网络不完善，运输能力不足，无法满足外贸快速发展的需求；运输结构不合理，在中长距离货运市场中铁路、水路运输比例较低，公路运输比例较高，如2018年全国港口集装箱集疏运量中，公路约占85%，而铁路仅占1%左右[19]；铁路运输市场化程度不高，行政性垄断不断增强，社会资本进入铁路运输服务领域积极性不高。
4.1.3 机会O（Opportunities）
一方面，人工智能、自动驾驶、超级高铁、低空飞行器等新技术的研发及应用将有机会产生新的交通方式，同时将深刻改变综合运输服务的组织方式，也有可能催生新的运输业态，为促进综合运输服务发展带来无限可能。如低空飞行可以与快递、出行、旅游等融合，催生巨大的市场潜力。2023年，我国低空经济规模达到5 060亿元，同比增长33.8%。预计到2026年，我国低空经济规模有望突破万亿元[20]。另一方面，国家不断深化改革，将有可能打破现有阻碍综合运输服务发展的壁垒，优化各项政策法规，建立统一的交通运输市场。
4.1.4 风险T（Threats）
随着我国人口出生率下降，以及经济结构不断优化，客运和货运需求有下降的风险。根据国家统计局发布的数据，2023年全年出生人口为902万人，比2022年末减少208万人，人口自然增长率为-1.48%；2023年，我国第三产业增加值为68.9万亿元，占国内生产总值（GDP）的54.6%，占比与上一年相比提高1.2个百分点，同时连续9年超过50%。随着运输需求的下降，铁路和公路运输企业经营效益有下降的可能，存在财务风险；当前国际形势复杂多变，在开展国际运输业务时存在地缘政治风险；随着运输服务信息化程度越来越高，数据泄露风险不容忽视。
从以上SWOT分析可看出，我国综合运输服务发展具有明显的优势，客货运输需求旺盛、基础设施全球领先，为构建综合运输服务体系奠定了坚实的基础。未来，人工智能、自动驾驶、低空飞行器等技术进步，将给综合运输服务发展带来巨大机遇，国家统一运输市场政策实施也有可能产生巨大的政策红利。但同时也应该清醒地看到，在部分领域还存在一些短板，如国际运输网络还不完善，运输能力不足，运输结构不合理，铁路领域政企分开不彻底等问题还未得到根本解决。同时，人口下降、经济增速放缓和转型可能带来需求下降风险，从而导致客货运输企业存在财务风险；发展国际运输也存在国外政治动荡的风险。总的来看，“十五五”期间我国综合运输服务发展优势明显、机会难得，但同时需关注一些领域的风险（见图3）。
4.2 实施路径
结合综合运输服务体系框架和运行机理以及SWOT分析，研究提出“十五五”时期综合运输服务体系发展的八大实施路径。
4.2.1 促进综合发展
“十五五”时期促进综合发展的战略，不仅能提升综合运输服务的质量和效率，推动我国交通运输体系的全面升级，而且对于实现经济社会的可持续发展，增强行业应对未来挑战的韧性和竞争力具有重要的意义。
一是促进旅客联程运输高质量发展。旅客联程运输服务是综合运输服务的重要组成部分，是提升旅客出行服务体验感、获得感的重要手段。为了推动旅客联程运输的高质量发展，必须从票务、安检、行李运输以及非正常联运情况的保障等方面入手，确保各环节的高效衔接与顺畅运行。重点发展客运“一票制”，拓展“一次购票、一次支付、一证（码）通行”产品服务，打破不同运输方式票制、票务系统、数据壁垒，鼓励建设一站式购票平台，建立更加灵活的铁路客票价格调整机制，实行旅客联程运输票价优惠政策，提高旅客联运客票竞争力。培育跨运输方式的旅客联程运输经营主体，确立联运经营主体的法律地位，明确责任和义务，建立监管规则。一旦发生前一段行程取消、延误，后一段行程的退改签及相关服务的保障机制是促进旅客联程运输发展的重要因素。要建立非正常联运服务保障机制，优化现有各运输方式客票预售期和退改签规则，探索延长铁路预售期和计次票等措施。提升旅客行李运输便利化水平，积极推进城市候机楼、高铁无轨站开展行李跨运输方式托运业务，实现“一次托运、一站到底、徒手旅行”。
二是推动多式联运“一单制”创新发展。多式联运作为提升运输效率和降低物流成本的重要手段，正在逐步成为全球物流和交通发展的趋势。通过推动多式联运“一单制”创新发展，能有效整合不同运输方式的资源与信息，提升全程物流服务的便捷性和效率。通过市场化机制，整合集成不同运输方式信息数据，实现客户一次下单、业务全程办理。积极推广多式联运电子运单，探索依托多式联运电子运单向电子仓单、提单延伸，探索开展基于多式联运单证的国际结算、信用证开立、进出口贸易融资、供应链金融等服务，制定多式联运管理制度和“一单制”技术标准。培育具有跨运输方式货运组织能力并具备承担全程运输责任的骨干多式联运经营人。
三是深化综合交通运输改革。针对制约综合运输服务发展的深层次体制机制障碍，找准切入点，深入推进综合交通运输体系改革，明确综合交通运输体系规划、轨道交通规划建设等职责。针对铁路政企分工不彻底、行政性垄断增强、整体运行效率偏低、市场化运作机制不足等问题，实施铁路管理和监管改革，处理好政府职能与企业职能、竞争性业务与公益性业务、国家铁路与地方铁路等的关系，明确交通运输部、国家铁路局以及相关部门的监管职责，推进国铁集团去行政化，建立铁路公益性服务分类考核评价和运营补贴制度。
4.2.2 促进智慧发展
“十五五”时期促进智慧发展的战略，不仅为推动智慧交通发展提供了方向，也为解决当前交通运输面临的瓶颈问题、提升产业竞争力、应对未来挑战提供了创新的解决方案，而且能为未来的智能化、国际化竞争打下坚实基础，增强我国交通运输体系的韧性和可持续发展能力。
一是推进信息共享。数据和信息是综合运输服务体系的关键要素，数据和信息充分共享不仅有利于提高体系运行效率，减少重复建设，也可以依托共享信息，创新挖掘更多服务产品，提高运输服务质量和水平，打破区域间、运输方式间、部门间的数据壁垒。推动出行和物流领域信息共享，制定数据共享指南和规则，明确数据共享的内容、方式、范围、频次等。推动铁路、民航等公共数据向第三方主体开放，支撑更多智慧运输服务产品，形成可持续发展模式。
二是积极推进新技术应用。运输服务是新装备新技术应用最为广泛的领域，应对新技术新装备进入运输服务持积极开放态度。加强自动驾驶技术成熟度、安全性、成本收益以及对社会稳定的影响评估分析，积极审慎推进自动驾驶等技术进入出租汽车、汽车租赁、城市公交、货运物流等运输服务领域应用。优化自动驾驶下配套的出租汽车、公交、货运等运输规则政策，明确自动驾驶商业化应用的流程和要求，界定车辆生产制造、运营等各方法律责任和权利。积极开展自动驾驶商业化试点，推动自动驾驶、无人车在长三角、粤港澳大湾区等重点区域示范应用。
三是加快推进智慧场景应用，积极推动移动互联网等技术与传统运输服务业融合发展，鼓励交通运输新业态发展，积极发展道路定制客运、网络货运、共享电单车等交通运输新业态新模式，促进传统运输服务业转型升级，妥善处理新老业态关系。利用人工智能、大数据与物联网等技术，积极推进机场、火车站、汽车站、港口、枢纽等场站设施开展数字化改造，实现枢纽场站生产运行、服务、安全、商业、管理、物流、交通、能源环境等全业务的态势感知和全景可视，打造智慧机场、智慧车站、智慧港口、智慧枢纽。
4.2.3 促进绿色发展
“十五五”时期促进绿色发展的战略，对于我国交通运输行业长远发展具有重要意义。通过推动绿色转型，可以显著减轻交通运输对环境的影响，降低碳排放，提升资源利用效率，促进社会的可持续发展。
一是持续优化调整运输结构。建立“宜铁则铁、宜公则公、宜水则水”合理运输结构是促进交通运输行业节能减排降碳，实现碳达峰碳中和目标的重要手段。推动“公转铁”的一个重要措施，就是要解决铁路衔接港口、园区、企业最后一公里问题，加大力度修建铁路专用线，推进铁路专用线进入港口堆场、物流园区、工矿企业，优化铁路专用线接轨审批政策。大力发展江海联运、水水中转和“散改集”，支持打造铁水联运、江海联运组织服务中心。规范多式联运各环节收费行为。推动降低铁路专用线建设和使用收费，压缩建设审批时间，建立专业化、多元化铁路专用线运营维护机制。
二是推广低碳交通运输工具。大力推广纯电动、氢燃料等新能源汽车，降低营运交通工具单位换算周转量碳排放强度。推动城市公共服务车辆电动化替代，推动船舶、航空器、非道路移动机械等采用清洁动力，加快淘汰老旧运输工具，推进零排放货运，加强可持续航空燃料研发应用，鼓励净零排放船用燃料研发生产应用。
4.2.4 促进国际化发展
“十五五”时期促进国际化发展的战略，对我国交通运输行业的未来发展至关重要，不仅能提升我国交通运输行业的国际竞争力和话语权，还能促进跨国合作、推动全球供应链优化、加强技术输出、推动绿色可持续发展。
一是优化全球运输网络战略支点布局，以服务于国家利益的全球实现为目标，以全球运输战略枢纽、战略通道和战略区域为切入点，整合各种资源，建设网络化的海外运输基地，提高我国对全球运输资源的配置能力。鼓励国内大型运输企业以资产为纽带，实施“走出去”战略，参与其他国家铁路、民航、水运等项目建设。
二是推动中欧班列高质量发展，打造具有强大辐射力、带动力和影响力的国际物流品牌，加快中欧班列货运价格改革，建立根据运量规模、货物种类调节的价格浮动机制，进一步降低重点产品和大宗商品中欧班列运价水平，提高中欧班列运输竞争力。加快中欧班列集结中心建设，实现从“点对点”到“枢纽对枢纽”的转变。优化中欧班列开行方案，提高中欧班列运行效率、覆盖范围。
三是按照“周边融、走廊通、通道畅”的导向，构建与对外开放格局相适应、安全高效的“一圈六廊五通道”国际航线体系。
四是积极参与或主导国际运输规则和标准制定，积极谋划成立综合运输服务领域国际性组织，为全球运输服务提供中国方案，提高我国在国际运输事务中的话语权。
4.2.5 深化体制机制改革
“十五五”时期深化综合运输服务体系体制机制改革具有重要意义，不仅能提升我国交通运输行业的效率与竞争力，还能推动行业向智能化、绿色化和国际化发展，实现交通运输服务的高质量发展。
一是建立综合运输服务协调机制。“体制不足、机制补”，在现有综合交通运输体制短期难以改变的情况下，推进建立协调机制，建立包括铁路、公路、水运、民航、管道等多种运输方式，国家、省、市县多个层面以及交通运输、发改、公安、商务等多部门的综合运输服务协调机制，协调解决综合运输服务发展中存在的重大问题。
二是继续深化铁路体制改革，持续推进铁路政企分开、市场化、投融资体制改革，推进国铁集团公司制改革，破除铁路运输企业行政性垄断。
三是深化交通运输大部门制改革，优化并落实综合交通运输体系规划、城市轨道交通规划建设、道路交通管理改革。
4.2.6 完善法律法规制度
“十五五”时期，完善综合运输服务法律法规制度不仅是解决现有法律制度短板的需求，也是提升我国交通运输服务的法治化水平，保障行业稳定与高效运行的关键，还能推动绿色低碳转型，促进智能化和数字化技术的合法合规应用，推动行业高质量、可持续发展，提升国际竞争力。
一是建立综合交通法律法规体系，加快制定出台《交通运输法》和《综合交通运输枢纽条例》等跨运输方式法律法规。修订《铁路法》《公路法》《港口法》《民用航空法》等现有各种运输方式法律法规，明确旅客联程运输、多式联运等综合运输服务内容。
二是建立综合运输服务相关制度，优化交通运输统计制度，研究旅客联程运输、多式联运等统计方法，建立跨运输方式经营人以及票制、保险等相关制度，为构建综合运输服务体系提供法律和制度保障。
4.2.7 优化鼓励扶持政策
在“十五五”时期，优化和实施鼓励扶持政策是推动综合运输服务体系高质量发展的重要战略举措。通过合理的政策引导和扶持，优化行业资源配置，能为行业注入新的活力，提升交通运输行业整体运行效率，助力行业迈向更加繁荣和可持续的未来。
一是优化完善车辆购置税资金补助办法，优化资金补助方向，资金补助由“补建设”向“补建设和补运营并重”转变，将综合运输服务、已有综合客运枢纽和汽车客运站功能改造纳入补助资金支持范围。
二是出台重点领域资金扶持政策，制定出台运输结构调整资金补助政策，明确补助方式和补助范围。制定出台社会和地方资本投资铁路运输的扶持政策。制定出台支持运输企业“走出去”，开拓国际运输市场的税收、金融等的扶持政策。
4.2.8 积极开展试点示范
积极开展试点示范能为新技术、新模式的落地提供验证平台，更好地解决实际应用中的问题，降低改革的风险，优化政策和技术方案，推动综合运输服务体系实现高质量、可持续发展。
一是对于部分影响面较大、暂时看不清实施效果的创新举措，在部分区域开展先行先试，发现问题、积累经验、优化方案，支持开展客票“一票制”、多式联运“一单制”、跨运输方式经营人、行李便利化运输、自动驾驶商业化运营、跨运输方式安检互认等试点，总结试点经验、评估实施效果、积极推广试点成果。
二是发挥示范引领作用，深入开展旅客联程运输服务品牌、多式联运示范工程、铁水联运及运输结构调整示范区等多种形式的示范或品牌活动，以点带面，促进综合运输服务水平提升。
5 结束语
综合运输服务体系是综合交通运输体系的重要组成部分。本文基于综合运输服务体系的演化路径，采用自上而下法，构建了综合运输服务体系框架，明确了要素子系统和主体子系统的构成。在体系框架的基础上，剖析了我国综合运输服务体系的运行机理；应用SWOT分析法，分析了我国综合运输服务体系的优势、劣势、机会和风险。最后，提出了促进综合发展、促进智慧发展、促进绿色发展、促进国际化发展、深化体制机制改革、完善法律法规制度、优化鼓励扶持政策、积极开展试点示范八项“十五五”时期综合运输服务体系发展实施路径。然而，受时间所限，本文缺少国外经验梳理以及国内案例分析，未来将加强文献案例梳理，继续深化研究。