0 引言
综合货运枢纽是综合立体交通网中关键的衔接转换设施，也是现代物流体系中基本的组织生产基地，对于畅通物流链、稳定供应链、服务产业链、提升价值链具有支撑保障和先行引导作用，是降低全社会物流成本、提高经济运行效率的重要抓手。在过去一段时期，我国交通运输基础设施建设多以政府宏观调控为主导、物流服务网络建设多以市场微观运作为主导，交通与物流的融合深度不够，部分地区对综合货运枢纽的概念认识、推进导向存在模糊和偏差。为此，需要立足综合交通和现代物流的共同根本点，深刻认识综合货运枢纽的功能价值和演进特征，找准推进综合货运枢纽的有效对策，提升对重大生产力布局的适配性，进一步畅通实体经济的物流“筋络”，更好地联接生产和消费、内贸和外贸。
1 综合货运枢纽的概念与功能
1.1 概念内涵
随着交通运输与物流产业的融合，综合货运枢纽不再具体指一个单体项目，而成为一个生态系统，涵盖了城市物流体系中的所有内容，包括以城市片区为载体的枢纽范围内设施、设备、运输组织和机制之间的协调与统一。
1.1.1 综合货运枢纽的定义
综合货运枢纽是综合立体交通网的关键节点和重要支撑，是多种运输方式一体化衔接的重要环节，也是交通运输与相关产业融合发展的主要载体。目前，既有标准两次提出了综合货运枢纽的具体空间边界。一是在《综合货运枢纽分类与基本要求》（JT/T 1111—2017）[1]中，将综合货运枢纽定义为“服务两种及两种以上运输方式，具有货物集散、仓储、中转运输等功能，集中布设并实现不同运输方式之间的货物有效换装与衔接，并具备完善信息系统的货运作业与服务场所”。二是在《货物多式联运术语》（GB/T 42184—2022）[2]中，在JT/T 1111—2017的基础上进一步修改完善，提出综合货运枢纽是“具有多式联运换装、货物集散、仓储、中转运输等功能，集中布设并实现不同运输方式之间的货物有效换装与衔接，并具备完善信息系统的货运作业及配套服务功能的物流园区”。
总体来看，《综合货运枢纽分类与基本要求》（JT/T 1111—2017）[1]对综合货运枢纽的定义，没有对其与港口、机场、铁路货运场站的边界范围做出明确界定，而《货物多式联运术语》（GB/T 42184—2022）[2]则将综合货运枢纽明确定位为多式联运物流园区。综上，本文认为综合货运枢纽应是港口、机场、铁路货运场站的外延，彼此紧密关联、存在交集，各自的空间边界如图1所示。综合货运枢纽依托港口、机场、铁路货运场站，在多种运输方式高效衔接换装的基础上，强化一体化组织的现代物流服务功能，是综合立体交通网发展完善的产物[3]。因此，可以将综合货运枢纽定义为：为了实现物流一体化组织、集约化经营，充分利用综合交通的组合效能，按照城市空间布局规划集中建设、统一经营、协同运作，提供多样化运输组织方案和物流服务产品的功能空间。
1.1.2 影响跨方式衔接的关键因素
跨方式衔接是综合货运枢纽布局建设的关键，而综合货运枢纽跨方式衔接的紧密程度是由规划、建设、运营等各个阶段共同决定的，主要受交通、产业和政策三个关键因素共同影响。
1）交通网络
综合货运枢纽通常位于通道“十字交叉”的位置，交叉汇集数量越多、枢纽辐射范围越广，则城市发展张力越大，通过“以点带面”的网络辐射，更加高效和广泛地组织各方资源，进而巩固和提升枢纽地位。交通网络的资源禀赋、覆盖深度也决定了综合货运枢纽跨方式衔接的“最后一公里”情况。不同时期交通网络对综合货运枢纽空间的影响如图2所示。
2）产业基础
随着物流业的转型升级加快，物流的服务水平不断提高，服务链条不断延伸。综合货运枢纽面向的主要产业供销格局、货类运输特性决定了综合货运枢纽跨方式衔接需求的旺盛程度。往往大宗物资和中长途运输集装箱对于跨方式衔接的需求更为强烈。
3）政策引导
当前，在国家、省、市多个层级政府部门的引导下，物流要素得到更为科学的引导，避免了自发性的无序分布。同时，政府还出台了一系列推进运输结构调整、发展多式联运的政策。政策的力度将激发市场主体采用多式联运、提升跨方式衔接效率的积极性。
1.2 功能定位
综合货运枢纽具有多重功能，不能简单视作一个交通项目或一项设施工程，而应从城市功能、空间布局、产业发展、进出口贸易等角度系统考虑枢纽所发挥的经济社会效能，围绕运输链、供应链、产业链、服务链、价值链组织衔接和要素流转，发挥枢纽的交通功能、城市功能、经济功能和社会功能。
1.2.1 综合货运枢纽的功能价值
随着新技术、新模式、新业态不断涌现，综合货运枢纽与城市功能、关联产业深度融合，已成为经济增长新旧动能转换、交通运输领域供给侧结构性改革纵深推进的重要环节。
1）交通功能
综合货运枢纽为货物多式联运、干支衔接提供了条件，极大提高了运输效率，降低了社会物流成本，是发挥各种运输方式比较优势和组织效率的具体支撑，是推进综合交通运输体系建设的重要抓手，也是交通运输深化供给侧结构性改革“补短板、强服务、降成本”的关键环节。
2）城市功能
依托综合货运枢纽可发展形成汇集生产制造、商贸流通、金融保险等多种产业的集聚区，甚至是产业工人居住地。合理规划建设货运枢纽，对于优化城市功能布局、提升城市形象、提高产业聚集度具有重要作用。
3）经济功能
综合货运枢纽通常具有重要的地理区位，多位于经济走廊、产业走廊、城市带的交汇点，在区域物流中转、集散中发挥着重要的运输组织作用，是发展高铁经济、临空经济、临港经济等枢纽经济的基础载体，具有支撑区域经济发展的重要作用。
4）社会功能
综合货运枢纽实现了运输的集约、仓储的集约、信息的集约、管理的集约，并具有“近城不进城”的布局导向，减少了对城市交通的影响，缓解了城市拥堵，也减少了废气、噪声等环境污染，是货运物流推动生态保护的主要载体。同时，综合货运枢纽也是物流业从业人员主要的生产生活环境，是稳定物流发展、保障货运安全、弘扬交通文化的主阵地。
1.2.2 综合货运枢纽的功能特征
综合货运枢纽往往不只是某一个大型项目或多个联合项目，更多是统筹各类资源要素、联动多个港站枢纽，由“看得见”的设施装备与“看不见”的服务网络、运行机制有机组成的系统。
1）网络性
综合货运枢纽一定处在一定范围的综合运输网络上，是网络上的重要节点，通过网络衔接，实现由“点”到“线”再到“面”的作用发挥，离开运输网络便不能称其为枢纽。
2）综合性
综合货运枢纽一定是多种运输方式集中布局的区域，是由各类场站设施、集疏运通道、信息技术及装备、市场主体以及口岸等配套设施、相关产业等共同构成的一个特定的“生态圈”，各类要素在其中相互影响、相互作用，形成内部循环。
3）功能性
基于网络性和综合性，综合货运枢纽对货物高效组织、快速集散的作用才得以发挥，从而进一步实现在“点”上优化区域布局，在“线”上承载物流通道功能和要求，在“面”上强力辐射周边区域，有力支撑国家区域发展战略的实施，推动区域经济发展。
2 综合货运枢纽的演进
2.1 演进历程
货运枢纽不是“路”的简单交叉，而是“路”、配套设施、配套服务的结合体和共生体，将交通优势转变为资源、资金、人才、技术、开放、信息、经济和贸易优势。随着社会经济的发展，货运枢纽在发展过程中存在阶段性的层级递进特征。
2.1.1 货运场站
货物场站概念最初形成，通常是因为在一个区域内有较大的货运需求，即周边有较大的产业规模和较高的经济发展水平，由于货运需求而使得各种运输方式不断发展进而形成较大规模的货物集聚、疏散地，区域内某个点对其所在区域和周边区域有很大的吸引和辐射作用。在这个阶段，货运枢纽在经济社会运行中发挥着基本保障作用，核心是解决交通问题，结合交通线网的扩张，提供两端集散、中转换装的必要条件，打造综合交通网络的服务端口。
2.1.2 货运枢纽
随着货流量的增加，货流集聚、疏散地逐渐成为区域对内对外货运的主要中转地，由此形成了货运枢纽。而不同的地理优势、货运类别、国家运输规划、区域产业决定了枢纽的类型、规模和地位。在这个阶段，货运枢纽在经济社会运行中开始了拓展服务，核心是解决物流问题，推动物流资源整合和服务功能集成，形成集运输、仓储、配送、信息、加工、口岸等功能于一体的交通综合体。
2.1.3 综合货运枢纽
随着货运枢纽与城市融合的逐渐深入，枢纽也逐步成为城市的功能单元。综合货运枢纽不仅是交通设施，也是城市综合体，是综合运输体系的具体形态和载体，也是交通优势转化为经济优势的具体实现形式，呈现枢纽经济的新业态。综合货运枢纽的“综合”包括不同运输方式的综合、城际干线与城乡支线的综合、交通建设与土地集约的综合、交通发展与绿色环保的综合。同时，不同枢纽项目之间分工协同、融合互补，是一个具有协同效应的整体，而不是彼此割裂的。随着城市枢纽项目体系的完善，与产业协同联动发展效果的向好，综合货运枢纽将逐渐成为区域的甚至全国的运输系统组织枢纽。在这个阶段，综合货运枢纽在经济社会运行中将发挥主动引导作用，核心是解决经济问题，通过立体化网络、协同化运行、一链式服务，推动产业集聚和转型升级，形成多业联动的生态圈，促进交通、产业、城市融合发展。
2.2 演进特征
综合货运枢纽已经成为各种运输方式无缝衔接的“焊接点”，现代交通运输与物流服务供给品质的“放大器”，交通与产业、城市融合的“粘合剂”。
2.2.1 宏观战略与微观实体的结合
以成渝地区双城经济圈为例，围绕《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》[5]，川渝两地交通规划“同图”、项目建设“同步”、运输服务“同频”，共同打造“四大中心”，即长江上游航运中心、西部陆海新通道物流和运营组织中心、中欧班列集结中心和国际航空货运集散中心，形成了重庆果园港、重庆团结村中心站和成都国际铁路港等一批极具知名度和市场竞争力的综合货运枢纽。根据重庆市口岸和物流办公室统计，截至2022年底，中欧班列（成渝）开行量累计超过2万列、西部陆海新通道通川渝总运量累计超过60万标箱、沪渝直达快线累计近1 200船次，有力促进了“一带一路”、长江经济带、西部陆海新通道联动发展。
2.2.2 交通存量与物流增量的整合
我国枢纽港站的设施总体规模已经位于国际前列。根据交通运输部统计数据和中国物流与采购联合会调查数据，截至2022年，我国共有42个亿吨大港、36个百万标箱大港，22个十万吨机场，149个二级及以上铁路物流基地，1 906个150亩以上在营物流园区。在政府“大交通”理念和市场“一体化”需求的双重驱动下，过去相对独立、分散发展的“枢纽港站”逐步整合成为能级更高的“综合货运枢纽”。主要有两种整合路径和形态。
1）物流集聚区
围绕核心港站枢纽，按照供应链需求引导各类市场主体在周边建设运营一批运输业务跨方式联动、物流服务上下游协同的货运场站、集疏运设施，形成组合式的“物流集聚区”。以上合示范区青岛多式联运中心为例，在青岛铁路集装箱中心站周围布局了胶州湾保税物流中心（B型）、齐鲁号上合经贸产业园等互补设施，并通过胶黄铁路循环班列与青岛港直接相连，与新疆共建上合经贸示范区新疆战略枢纽。根据青岛市交通运输局统计，截至2022年底，青岛共开通了17条面向上合组织和“一带一路”沿线国家的国际班列、87条面向区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）国家的海运航线，形成了国际铁水联运新枢纽。
2）交通综合体
新建或改造核心港站枢纽，在项目范围内集成一批支撑多式联运业务、综合物流服务的货运场站、集疏运设施，形成一体化的“交通综合体”。以广州南沙港区为例，南沙四期无人自动化码头、广州南沙国际物流中心、南沙疏港铁路等设施浑然一体，并由广州港与广铁集团合资成立的广州港铁国际物流有限公司开展海铁联运业务。根据广州市交通运输局统计，2022年南沙港区首年海铁联运量突破10万标箱，实现“一天六班”常态化运转，强化了南沙开放门户枢纽功能。
2.2.3 交通物流与关联产业的融合
在以设施布局优化、业务功能拓展为基础的整合过程中，各地综合货运枢纽平台效应逐步激发，吸引了生产制造、商贸流通、金融保险、信息技术等企业在周边集聚[6]，探索了一条以货运物流为导向的发展机制（Freight-Oriented Deve-lopment, FOD），形成了以下三类枢纽经济模式。
1）临港经济
以福清江阴港城经济区为例，整合了江阴港区、江阴铁路物流园等海铁联运设施资源，打通海外国内物流渠道，吸引了万华化学等“链长”企业集聚的化工新材料产业集群，在后方江阴镇、新厝镇完善了生活配套，从偏远渔岛转变为现代化港城。根据福州市交通运输局和统计局统计，福清江阴港城经济区2022年集装箱运输量超过4.7万标箱，完成规模以上工业总产值超600亿元。
2）临空经济
以郑州航空港经济综合实验区为例，通过加强与卢森堡货航股权合作、发展空铁联运等举措，编织了一张通达国内外的陆空联运网络，集聚了跨境电商、生物医药、智能装备等临空偏好型产业集群。根据郑州市统计局统计，郑州航空港经济综合实验区2022年完成进出口总额4 707.8亿元，占河南全省进出口总额的55.2%。
3）临站经济
以成都国际铁路港经开区为例，依托辐射境外100多个城市、境内30个城市的国际国内班列资源，打造了欧洲产业城，集聚了新材料、智能家电等产业集群。根据成都海关统计，成都国际铁路港综合保税区2022年中欧班列开行超过2 000列，完成进出口总值225亿元。
3 综合货运枢纽发展面临的难点
尽管各地在实践探索中开创了综合货运枢纽高质量发展新局面，但在发展过程中也暴露了一些问题、遇到了一些阻碍。
3.1 规划体系统筹不足，制约了功能布局优化
尽管《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》[7]明确了综合交通枢纽的战略布局，部分省份如浙江、云南、河南等制定了“十四五”综合交通枢纽专项发展规划。但总体来看，省、市两个层级缺乏专项规划统筹和要素保障，综合货运枢纽大多分散规划、自发建设，能力规模相对偏小、服务功能相对偏低，大部分的枢纽城市缺乏标杆性大项目，造成了枢纽能级不足以承接区域重大战略、功能不足以兼容供应链一体化市场需求。相比之下，美国等国家城市规划体系更重视实效性，重视综合货运枢纽对产业发展和城市开发的作用。以芝加哥为例，市政府将多式联运功能作为货运枢纽建设的必要条件，建成了28个66.7公顷（折合约1 000亩）以上公铁联运枢纽，最大的占地346.7公顷（折合约5 200亩），支撑芝加哥成为美国最重要的多式联运枢纽和货物集散中心之一。
3.2 综合交通尚不完善，制约了设施无缝衔接
各种运输方式在建设标准、安全责任、资产管理等方面存在差异，综合交通运输规划统筹机制还不健全，存在各自为政和管理真空的情况，各种运输方式之间“邻而不接”“连而不畅”的现象仍然突出，一部分综合货运枢纽成为“设施孤岛”“信息孤岛”。在铁水衔接方面，根据交通运输部统计，截至2022年，全国95个以集装箱作业为主的港区，接入铁路专用线的占比仅为46.3%；在公铁衔接方面，货物联运换装因“一墙之隔”而绕行短倒的情况较为普遍；在陆空衔接方面，空侧货运设施、空侧与陆侧之间的便捷货运通道不足。
3.3 多业联动深度不足，制约了服务提质增效
目前，各地综合货运枢纽普遍实现了空间集聚，但整体上业务整合力度和信息化手段应用仍然不足，存在“重建设轻运营”的情况，发展模式较为粗放、服务功能相对低端同质，导致内部资源“集而不约”、外部产业“集而不群”，难以支撑产业链、供应链的高效配合和协同创新。根据中国物流与采购联合会调查，2022年具有融资服务、增值信息服务、信用管理、报关报检、担保业务等功能的综合货运枢纽项目占比不足30%，大部分项目还不具备一体化物流服务、供应链集成服务的能力，承接业务中合同物流少、零担物流多，服务可替代性强，难以和实体产业建立长期稳定的战略合作伙伴关系。
3.4 站城融合力度不足，制约了项目稳序发展
综合货运枢纽占地面积大、投资强度低、税收贡献少，经营过程中还伴随着交通拥堵、噪声污染、废气排放等负外部性，属于半厌恶型基础设施，与城市风貌、城市交通存在冲突。一方面，综合货运枢纽发展的保障力度不足，尤其是面临用地、环保等刚性约束，加大了项目落地和空间拓展的难度。另一方面，综合货运枢纽动态调整机制不健全，随着城市化发展，各地综合货运枢纽均出现疏解外迁，在置换、安置、过渡等方面缺乏统筹考虑，层级、选址等实际调整需求也受到铁路、民航等各运输方式专项规划约束，工作周期长。
4 推进综合货运枢纽发展的思路与对策
4.1 基本思路
综合货运枢纽的内涵已经从交通行业扩展到经济全局，衍生的枢纽经济也是新经济、新业态的典型代表，共同促进运输链、供应链、产业链、价值链协同发展，与城市的资源配置能力、产业的可持续发展、流通的效率韧性密切相关。在推进过程中，应该以设施联接、信息联通、业务联网、机制联动等“四联”为先手，以交通物流领域网络融合、产城融合、线上线下融合等“三融”为强手，进一步夯实现代交通物流体系的网络基础、服务主体，并且坚持“三个统筹”的基本原则[8]。
1）统筹宏观布局与微观建设
综合货运枢纽属于市场竞争领域，若在规划建设时缺乏系统观念，对线网衔接、功能协同等方面考虑不足，将制约货运枢纽体系的整体效能发挥，需要紧扣枢纽城市、枢纽项目两个关键点，实现宏观与微观统一。
2）统筹有为政府与有效市场
综合货运枢纽具有一定的资源稀缺性，其发展离不开政府的推动，但同时需要充分尊重市场规律。政府部门应扮演好规则的制定者和执行者、战略的规划者和引领者、公共投资的决策者、市场环境的培育者等角色，不“缺位”也不“越位”。
3）统筹成本最低与价值最大
随着我国加快建设现代化产业体系，对于产品价值、服务水平的要求逐步提高，“物畅其流”的美好愿景正在变为现实。综合货运枢纽的发展导向也从在客户价值不变的条件下寻求成本最低，转变为在资源和成本约束下寻求客户价值最大。
4.2 对策建议
由于依托的港口、铁路、高速公路等交通基础和配套设施条件在一定范围和一定时期内难以改变，综合货运枢纽具有一定的稀缺性。同时，综合货运枢纽既服务地方经济，也服务行业发展和国家经济发展，存在网络化特性以及跨区域协同的内在要求，需要央地合力、政企协同[9]。
1）高起点规划综合货运枢纽发展蓝图
2）高标准建设综合货运枢纽标杆项目
各级交通运输主管部门应以“综合、智慧、绿色、协同”为导向，以存量改造为主、新建为辅，推进枢纽港站加快向一体化交通综合体、组合式物流集聚区转型，推动综合货运枢纽“环城（区）、近站（场）、临产（业）”布局[10]，如图5所示。一是实现设施无缝衔接。铁水联运枢纽的支线铁路、铁路专用线应接入港区堆场，实现港区自发班列；公铁联运枢纽应在公路、铁路项目红线处建设具备越库作业能力的仓库，实现物流作业内部化；陆空联运枢纽应在机场空侧、陆侧之间建设便捷的货运通道，实现一体化运输组织。二是推动智慧枢纽新基建。支持综合货运枢纽应用搬运机器人、智能立体仓储、边缘计算、机器视觉等装备技术，鼓励枢纽数字孪生，实现线上线下高效协同。三是打造零碳枢纽。引导综合货运枢纽立体开发，支持应用新能源装卸设备、光伏发电设备、充（换）电设备、氢气制储加设备等绿色装备，提高新能源应用比例和植被覆盖率。四是发展枢纽经济。推动综合货运枢纽的物流服务入园进厂，与周边产业园区建立稳定的供应链关系，以综合货运枢纽为基、产业园区为本打造主题鲜明的枢纽经济区，并结合产业集群的产品特色、供销情况，持续提升专业化服务和拓展海内外线路，实现交通与产业互促发展。
3）高质量打造综合货运枢纽运营平台
各级交通运输主管部门应进一步摒弃“重建设轻运营、重引进轻培育、重设备轻技术”的思想，促进有为政府和有效市场更好结合，在综合货运枢纽开发建设与运营中形成合力。一是通过管委会或综合实力强的龙头企业、平台企业，盘活存量、优化增量，解决枢纽建设中的用地难、融资难、配套难等问题，保障枢纽落地实施。二是引入具有专业运营能力的物流企业，与管委会、龙头企业、平台企业开展合资合作，合力导入物流需求，根据市场需求建设有关物流设施，提供个性化、定制化物流服务，逐步打造以综合货运枢纽为核心的物流生态，推进枢纽港站加快向一体化交通综合体、物流集聚区转型，如图6所示。
4）高效率建立综合货运枢纽协调机制
各级交通运输主管部门应坚持系统观念，建立“全周期”管理协调机制。一是事前的协同建设机制。交通运输部应建立部、省、市三级工作联动机制，定期收集各地项目清单、问题清单、建议清单，加强对省、市级交通运输管理部门的业务指导。各级交通运输主管部门应与财政、发展改革、自然资源等部门建立协调机制，就“三个清单”加强沟通，协调解决重点难点问题。二是事中的动态跟踪机制。各级交通运输主管部门应建立本级综合货运枢纽动态跟踪和绩效评价机制，重点跟进项目建设进度、运输规模、运输效率、发展质量、经济社会贡献等方面信息，及时查找、解决问题。三是事后的调整优化机制。各级交通运输主管部门应结合动态跟踪情况，适时开展规划中期调整、政策优化，总结推广先进经验，精准投放增量设施，健全综合货运枢纽搬迁撤并的规划对接、用地置换等保障机制。
5 结束语
当前，我国内外部发展环境发生变化，按照中国式现代化要求、立足新发展格局，系统、科学推进综合货运枢纽恰逢其时、势在必行。中央财经委员会第四次会议强调“统筹规划物流枢纽，优化交通基础设施建设和重大生产力布局，大力发展临空经济、临港经济”。本文梳理了我国综合货运枢纽的发展历程，分析了其演进特征，在此基础上从规划布局、建设要求、运营模式和协调机制等四个方面提出了推进综合货运枢纽发展的对策建议。未来还需要在综合货运枢纽的分类分级、布局方法、建设标准等方面继续深化研究，为政府决策和企业经营提供更加科学精准的智力支持，高质量构筑综合货运枢纽系统。