0 引言
目前，关于农村公路和乡村旅游，国内外学者已经开展了一系列研究。在农村公路领域，相关研究主要集中在农村公路的规划建设、养护运营方面。在规划建设方面，刘燕等[3]确定了农村公路建设用地控制指标体系及评价标准，并建立了农村公路建设用地控制的综合评价模型；卢昕玮等[4]提出了基于区间层次分析法及位置分布处理法的农村公路建设财政资金转移支付的分配模型与方法；Hasan等[5]针对现有道路网规划方法的局限性，提出了农村公路规划和优先级模型。在养护运营方面，李纯等[6]通过梳理农村公路养护管理现状，提出了分级管理与接养代管相结合的养护管理模式；曹静等[7]基于路面性能快速化巡检装备和成套技术，提出了新一代农村公路智慧管理体系；Zhang等[8]将改进的可拓评价方法与主客观权重确定方法相结合，提出了农村公路养护质量评价方法。针对农村客运经营难问题，黄新宇[9]研究了乡村振兴背景下农村客货邮融合发展模式，任卫军等[10]基于可持续发展的交通理念提出了建构城乡客运一体化的总体思路。在乡村旅游领域，相关研究主要集中在乡村旅游开发、乡村旅游管理方面。在乡村旅游开发方面，学者更多关注的是乡村文化[11-12]以及包括乡村产业[13⇓-15] 、乡村景点[16]等在内的旅游资源开发策略，如：丁丽英[17]、崔昕[18]从全域旅游视角分别提出了乡村旅游资源协同发展的政策建议和农村人居环境整治与乡村旅游结合的整体开发路径，对融合发展进行了初步探索。在乡村旅游管理方面，Kline等[19]通过对现有文献的梳理，认为基础设施建设等因素对乡村旅游企业的影响非常关键；邢艳华[20]研究了乡村旅游管理与农村生态文明建设的协同关系，提出道路建设是生态建设的重要组成部分；Yang等[21]分析了乡村旅游发展过程中政府公共管理机制发挥的作用。关于农村公路与乡村旅游的关系，国内一些学者从美丽农村路入手进行了深入研究，如：闫长平等提出了美丽农村路的内涵和5种基本类型[22]，认为美丽农村路可以成为旅游吸引物；郑涛等[23]提出了交旅融合背景下重庆美丽农村路品牌塑造与推广路径；王肖峰等[24]以安吉县为背景，提出美丽农村公路+旅游、+文化、+体育、+产业等4种融合发展模式。
综上所述，已有的关于农村公路和乡村旅游的研究多关注的是各自领域的土地、资金、发展路径和管理运营模式等问题，对两者一体化融合发展的探讨相对较少。“美丽农村路”将交通和旅游融合发展的重点放在解决现实问题层面[23]，是农村公路与乡村旅游融合发展的具体实践，但当前在一体化开发模式的协同性和系统性方面仍存在不足。为此，本文将在明确农村公路与乡村旅游一体化开发的内涵的基础上，通过广泛调研，分析一体化开发的现状及存在的问题，总结一体化开发的典型模式，提出相关的对策建议，以期为推动农村公路与乡村旅游一体化开发提供科学依据，深化农村地区交旅融合发展，为实现乡村振兴，推动农村经济高质量发展提供有力支撑。
1 农村公路与乡村旅游一体化开发的内涵及特征
“一体化”是将两个或更多原本不同且不协调的事项，采取适当的方法或手段，有机地融合为一个整体，形成协同效力，以实现组织策划目标的一项措施[25]。农村公路和乡村旅游是两个不同的领域，要实现一体化开发需在传统的发展模式上改革创新，应更注重融合各方资源，形成更为综合的发展格局，使二者互为依托、互为条件。因此，农村公路与乡村旅游一体化开发是将农村公路与乡村旅游作为统一整体，通过有机衔接、资源共享和优势互补的方式进行统筹开发，实现协同发展的一种乡村地区交旅融合发展模式。其内涵应包含两个层面：一是农村公路发展层面，能够促进沿线服务设施建设、养护管理落实，提升路域环境治理水平，保障农村客运长效运营，破解农村公路资金、用地等制约瓶颈，有力推动农村公路提档升级；二是服务乡村旅游层面，能够以农村公路为载体有效促进乡风文脉延续，服务乡村产业发展，提升乡村旅游整体质量，带动农民群众就业增收，助力乡村振兴战略实施。农村公路与乡村旅游一体化作用机制如图1所示。
由图1可以看出，农村公路与乡村旅游一体化开发是农村公路在规划、建设、管护、运营多个方面与乡村旅游的协同发展。农村公路与乡村旅游一体化开发具有以下特征：
1）在农村公路规划层面，充分考虑乡村旅游、资源、产业布局和特色村镇建设，与全域旅游、产业发展、乡村振兴等区域规划顺应衔接，具有前瞻性，可满足乡村社会经济在一定时期内的发展需求；
2）在农村公路建设层面，统筹景点、资金、土地、设施等资源，按需确定农村公路技术等级，完善沿线服务设施，挖掘并展示民俗文化，打造特色乡村旅游服务品牌；
3）在农村公路管养层面，根据实际情况与乡村旅游设施管养结合，实现有限资源的高效集约利用，以乡村旅游收益反哺农村公路，提高农村公路管养效能；
4）在农村公路运营层面，将农村客运与旅游客运结合运营、共享客流，推动客货邮融合发展，降低农村物流成本，建立农村客运长效机制。
2 农村公路与乡村旅游一体化开发现状及存在的问题
2.1 农村公路与乡村旅游一体化开发现状
1）农村公路为乡村旅游开发奠定了坚实基础
党的十八大以来，全国交通运输系统深入贯彻落实习近平总书记关于“四好农村路”重要指示精神，以高质量发展为抓手全力推进“四好农村路”建设，取得了显著成效。根据交通运输部统计数据，截至2022年底，全国农村公路总里程已达453万公里，等级公路占比达96%，列养率达到100%，优良中等路率达89.3%，农村公路通达程度大幅提升，管养条件大为改善。截至目前，全国累计创建了353个“四好农村路”全国示范县，49个“城乡交通运输一体化”全国示范县，评选出40条“最美农村路”。农村公路建、管、养、运协调发展为乡村旅游振兴奠定了坚实基础，成为农村地区实现小康、推进乡村振兴、村民走向富裕的重要载体。
2）乡村旅游对农村公路发展提出了更高要求
自1998年国家旅游局推出“98华夏城乡游”以来，在我国经济高速增长、各级政府大力开发和推广、城市居民渴望回归大自然等多种因素作用下，乡村旅游呈现出蓬勃发展态势。根据文化和旅游部统计数据，2019年全国乡村旅游总人次为30.9亿人次，占国内旅游总人次一半以上，乡村旅游总收入达1.81万亿元。截至目前，全国已建成近千个国家级乡村旅游重点村镇，上万个省级乡村旅游点，民宿、农家乐等乡村业态遍地开花。根据国家统计局统计数据，农村居民人均可支配收入从2000年的0.23万元跃升至2022年的2.01万元。乡村旅游在多元需求中成长，已从过去的一个点、一个村，扩展为现在一个片区、一条特色旅游带。农村公路作为广大农村地区的重要基础设施，面临着乡村旅游快速发展带来的需求侧对服务功能的更高要求。
3）农村公路与乡村旅游一体化开发全面铺开
在总体层面，交通运输部公布的官方数据显示，全国31个省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团在深化农村公路管理体制改革实施方案中，明确提出要推进农村公路与乡村旅游一体化开发，其中，黑龙江、四川、甘肃、新疆等4个省（自治区）将“公路+旅游”一体化开发作为交旅融合的重要工作，纳入交通强国试点予以推进。此外，新疆喀什地区、辽宁省北票市、山西省忻州市等8地将“农村公路与产业、园区、乡村旅游等实行一体化开发”作为“创新投融资机制”工作的重点内容，成功申报了交通运输部深化农村公路管理养护体制改革试点。农村公路与乡村旅游一体化开发工作已全面铺开，根据交通运输部统计数据，截至2021年底，交通运输部支持贫困地区新改建了5.9万公里资源路、旅游路、产业路，有效盘活了农村地区的资源，大幅改善了农村生产生活条件。
2.2 农村公路与乡村旅游一体化开发存在的问题
在各地的先行先试、积极探索下，农村公路与乡村旅游一体化开发已初具成效，但在理论认识、政策支撑、社会参与等方面仍存在一些问题，制约其进一步发展，具体问题如下。
1）理论认识不统一，概念理解有局限
农村公路与乡村旅游一体化开发的本质是交通与旅游融合发展，这一理念应贯穿农村公路的规划、建设、管养、运营等各个方面，通过交通支撑旅游、旅游反哺交通实现整体协同发展。目前，多数省份通过利用地方政府事权，将农村公路与乡村旅游以“肥瘦搭配、以丰补歉”的方式捆绑开发，虽在一定程度上缓解了农村公路建设、养护等资金压力，但未形成全面、系统的融合发展。
2）政策支撑力度不足，部门协作不深入
农村公路与乡村旅游一体化开发需要地方政府主导，多部门协同联动、共同发力。虽然农村公路与乡村旅游一体化相关文件已出台，但目前多由单一部门推动，在政策落实过程中存在沟通协调不顺畅的现象，因此造成了资金使用效率较低、资源浪费的问题，无法形成科学的融合发展工作机制。
3）社会参与度较低，资源未有效整合
农村公路与乡村旅游一体化开发是一种市场行为，需要专业的开发企业积极参与，在政府部门的引导和支持下，将农村公路与乡村旅游同步开发、协同推进。然而，当前乡村旅游资源较为分散，乡村文化挖掘程度相对较低，现阶段多数开发企业能力有限，无法实现资源的有效整合，未能充分带动沿线群众就业和增收。
3 农村公路与乡村旅游一体化开发模式
本文对63条“十大最美农村路”和“最具人气路”中的36个典型案例进行研究，发现各地通过推动农村公路在规划、建设、管养、运营方面与乡村旅游一体化开发（见图3），有效提高了农村公路服务保障能力和乡村旅游发展水平。因此，本文将分别从农村公路规划、建设、管养、运营等方面展开分析，总结农村公路与乡村旅游一体化开发模式。
3.1 一体化规划模式
规划是农村公路建设的纲领和龙头。在农村公路规划过程中，通过对接相关规划和多行业整合，确保规划的科学性和落地性，更好地适应乡村经济社会发展。
1）规划对接型
农村公路规划体系与省市综合交通发展规划相衔接，与县域国土空间规划、乡镇发展规划保持一致，与沿线的配套设施、产业园区、旅游景区、乡村旅游等建设一体推进，最大限度地发挥公路建设投资效益，如：江苏省盐城市交通运输局为解决农村公路与乡村旅游发展的适应问题，将农村公路与乡村旅游、文化、产业发展需求充分对接，组织编制了《盐城市乡村旅游景观公路建设规划》。东台市旅游公路1号线作为示范项目，配套建设了驿站、旅游服务中心、景观雕塑等，带动了沿线森林特色民宿、海鲜美食街等业态的发展，成为一条名副其实的景观路、生态路、致富路、幸福路（见图4）。
2）规划整合型
农村公路是乡村旅游、产业的先行引领和基础保障，将农村公路纳入乡村振兴规划、产业发展规划、全域旅游规划等，实施一张蓝图绘制、整体开发，同时统筹解决用地、资金问题，实现农村社会经济的良性发展，如：山东省海阳市为突破农村公路用地和资金瓶颈，加强农村公路与乡村旅游的衔接，将农村公路与国土空间、城乡建设、乡村旅游、生态环境等整体考虑，出台了《海阳市全域旅游发展总体规划》，实现了农村公路与乡村旅游的一体化规划，在用地审批、资金利用、资源整合、方案设计等方面，体现出全域旅游发展的整体性和专业性。盘石—朱吴农村公路作为典型路线，贯通了海阳北部山区主要旅游景点，沿线打造了招虎山国家森林公园、云顶竹林、樱桃谷等一批景区景点，成为一条集经济开发、观光旅游、城市整合为一体的绿色大通道（见图5）。
3.2 一体化建设模式
农村公路建设过程中的一体化开发更加注重融合各方资源，形成更为综合的发展格局，更好地推动农村地区的产业升级和发展。
1）服务提升型
对于已具有乡村旅游资源基础并且有产业发展需求的乡村，以利用为主整合农村公路路域现有设施，根据实际需求完善配套服务设施和安全防护设施，以提升农村公路安全保障能力和综合服务水平，如：浙江省绍兴市柯桥区为提升农村公路对乡村旅游的服务能力，将原有公路服务站通过“微改精提”“腾笼换鸟”等方式进行改造。目前，距离村中心500 m范围内的公路服务站已全部完成改造，建成了旅游集散中心、游客服务中心、旅游咨询点三级服务网络，进一步提升了旅客出游品质。根据绍兴市柯桥区文广旅游局统计数据，2022年，柯桥区共接待乡村游客62.8万人次，乡村旅游收入达9.55亿元。图6为柯桥区交通驿站服务设施。
2）部门合作型
以问题为导向，通过政企合作或多部门协作方式，着力化解农村公路建设过程中的资金、用地、审批问题，保障农村公路与乡村旅游一体化开发工作高效开展，如：浙江省天台县为加强部门分工协作，提高美丽公路创建效率，成立了美丽公路领导小组，由县政府主要领导任领导小组组长，县委副书记以及各相关县党政领导任副组长，其他各有关部门及乡镇（街道）一把手任小组成员。交通、文旅、农业等部门根据职责分工做好美丽公路建设工作，国土、财政等部门同时做好公路建设用地、资金等保障，形成了“政府主导、部门联动、各司其职、齐抓共管、多方合力”工作机制。天台寒山和合环线作为典型项目，充分挖掘了当地“美丽”资源，串联了沿线人文景观、自然景观、绿化景观、美丽乡村、特色产业，成为天台县“四好农村路”建设的金名片。图7为天台寒山和合环线。
3.3 一体化管养模式
农村公路建好是基础，管好、护好是保障。在农村公路管养过程中实施与乡村旅游一体化开发，对于突破农村公路养护资金瓶颈、提高养护工作质量具有重要意义。
1）收益反哺型
2）养护整合型
将农村公路日常养护与城乡环卫等工作一并交由专业公司承担，在保障农村公路日常养护工作正常开展的同时，既提高了养护工作质量和专业化水平，又增加了企业收益。如：江西省鹰潭市为节约农村公路养护资金，提高养护质量，提出“物业进乡村+农村公路养护”综合服务模式，出台《鹰潭市通村组公路长效化养护工作方案》，将农村公路养护职能整合到乡镇物业工作范畴。物业公司成立农村公路养护队伍，实施“专业化+群众化”养护，通过调控养护人员工资支出比重，将农村公路日常保洁纳入村庄管护保洁范畴，设定一定比例公益性岗位，吸纳属地村民从事农村公路保洁工作。同时将农村公路小修维养工作纳入物业公司维修作业范畴，每季度对农村公路路域环境进行集中整治，从根本上解决了以往农村公路养护“小修等中修，中修等大修”的问题。全市农村公路评定等级为优、良、中的比率由原来的73%提升到80%。图9为鹰潭市余江区大桥至司马源公路。
3.4 一体化运营模式
当前，农村客运普遍存在客流量下降、经营困难等问题，各地纷纷探索转型升级发展的路径，拓展农村客运的资金补助渠道和经营范围，弥补运营企业亏损，保障农村客运“开得通、留得住”。
1）反哺运营型
在乡村旅游较为发达的地区，将旅游客运与农村客运一起交由客运企业统一运营，通过业务整合保障农村客运正常运营，如：江西省井冈山市为破解农村客运经营难问题，将城乡客运和旅游客运两个业务板块整合，由一家企业统一运营，实现了“运不愁客，客不愁运”的两个“不愁”，如图10所示。根据井冈山市交通运输局统计数据，通过“运不愁客”，上千万的井冈山游客成为客运企业的“座上客”，乘客数量大幅增加，每年可为客运企业带来约5 500万元收入和约1 500万元利润，弥补了城乡客运业务的亏损；“客不愁运”，是让城乡居民享受到便捷、实惠的客运服务，井冈山市通过实施全域农村客运班线公交化改造工程，日发班次增加了20%以上，票价降低了25%以上。目前全市共有乡镇班线14条、城区公交8条，其中6条免票运营，平均每条班线每天发车超过10趟，并在江西省内率先推行65周岁以上居民免费乘车的惠民政策，有效增加了民生福祉。
2）多元运营型
通过拓展农村客运业务范围，缓解经营亏损，同时实现资源的集约高效利用。如：河南省鲁山县为解决农村客运经营难、农村快递效率低的问题，利用农村客运网络覆盖广、通达深的优势，推动发展客货邮融合，整合客运站、邮政所、电商网点、供销服务站等场地资源，建成了县乡村三级客货邮服务网络，同时利用客运车辆代运邮件快递，打通了快递进村的“最后一公里”和进城的“最初一公里”。图11为鲁山县村级客货邮服务点。
3.5 一体化模式总结
从上述农村公路与乡村旅游一体化开发模式中可以看出，各地针对农村公路发展中的建设、管养、运营资金问题，农村公路建设用地问题，以及乡村旅游发展的服务保障问题等，纷纷探索以优势互补、均衡发展为核心的农村公路与乡村旅游一体化开发模式，通过采取规划方面的规划对接、规划整合，建设方面的服务提升、部门协作，管养方面的收益反哺、养护整合，以及运营方面的反哺运营、多元运营等措施，突破了农村公路发展的资金、用地制约瓶颈，提升了农村公路对乡村旅游发展的服务质量，推进了农村公路与乡村旅游的深度融合。
总结起来，农村公路与乡村旅游一体化开发模式探索路径如图12所示。
4 发展建议
4.1 加强理论建构和顶层推动
农村公路与乡村旅游一体化开发是贯彻落实党中央、国务院决策部署，助力和美乡村建设，推动农村地区交旅融合高质量发展的重要举措，需要从理论研究和实践探索两方面继续深化。一是继续推进农村公路与乡村旅游一体化开发内涵和理论构建研究，坚持问题导向，聚焦农村公路资金、用地、审批等发展瓶颈，从规划、建设、管护、运营多方面展开深入研究，探索农村公路与乡村旅游协同发展的有效模式。二是在实践层面鼓励各地积极开展探索，及时总结一体化开发经验，颁布指导意见或实施指南，引导各地科学开展农村公路与乡村旅游一体化开发。
4.2 建立部门协同机制
农村公路与乡村旅游一体化开发本质是交旅融合，体制机制的完善是实现交旅融合高质量发展的前提条件[28]。推进农村公路与乡村旅游一体化开发，一是需要县级人民政府牵头，统筹交通与文旅、乡村振兴等相关部门，建立协同联动工作机制，充分对接发展需求，发挥农村公路先行引导作用，制定全域旅游或乡村振兴规划，发掘并整合乡村资源，形成有机统一整体；二是需要发改、财政、国土、林业等相关部门，根据工作职责适时做好资金、用地、审批等要素保障，以形成“政府主导、部门协同、共同推进”的工作局面。
4.3 激发市场主体活力
市场主体参与的投融资模式是农村公路与乡村旅游一体化开发的有效支撑。一是支持培育乡村旅游龙头企业，提升运营企业盈利能力，为乡村旅游市场开发注入活力，加大乡村旅游、资源、产业开发扶持力度，带动农村公路等乡村基础设施建设。二是发展农村集体经济，整合村内闲置土地、设施等资源，交由乡村旅游开发公司进行统一规划设计、升级改造，村集体以资源形式入股，获取乡村旅游收益分红，在增加群众收入的同时带动群众爱路护路，提升乡村旅游品质。
4.4 鼓励信息化手段
科技融合是农村公路与乡村旅游一体化开发的有力保障，主要体现在信息化水平，以及对互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的应用程度等。为应对农村公路与乡村旅游一体化开发中对项目周边农业、旅游业、文化产业缺乏宣传整合的问题，交通部门可从加大公路信息智能化入手，联合文旅部门和乡镇对公路沿线基础数据进行科学采集，对路产资源实施科学调查，打造农村公路智慧交旅平台，集成导览互动、活动日历、咨询服务、乡村文化等功能模块，实现对沿线景点、农家乐、卫生间、停车位等的一体化查询，以及农家乐、民宿等的预订服务，提升乡村旅游体验。
4.5 加强典型经验推广
农村公路与乡村旅游一体化开发在做好协同发展工作的同时，还应注重典型经验总结和推广，加快实现农村地区交旅融合高质量发展。一是积极做好宣传引导工作，建立融合发展示范试点经验推广机制，及时总结农村公路与乡村旅游一体化开发典型案例，组织开展融合发展经验交流和推广工作。二是加大品牌宣传推广力度，利用短视频、自媒体、互联网平台，形成多渠道、全方位的宣传效应。三是在行业层面积极开展全国“十大最美农村路”、交旅融合典型案例等宣传评选活动，扩大乡村交旅融合品牌的全国知名度和影响力。
5 结束语
本文在明确农村公路与乡村旅游一体化开发内涵的基础上，通过广泛调研，分析了农村公路与乡村旅游一体化开发的现状及存在的问题，从农村公路规划、建设、管养、运营等4个方面总结出规划对接型、规划整合型、服务提升型、部门合作型、收益反哺型、养护整合型、反哺运营型和多元运营型等8种农村公路与乡村旅游一体化开发模式，并针对理论认识、政策支撑、社会参与三方面问题，提出了加强理论建构和顶层推动、建立部门协同机制、激发市场主体活力、鼓励信息化手段、加强典型经验推广等5个方面的发展建议，推动农村地区交旅融合高质量发展。然而，由于本研究调研范围有限，对地形地貌、社会经济、旅游规划等因素缺乏考虑，而这些因素对农村公路与乡村旅游一体化开发有着不同程度的影响。后续研究将扩大调研范围，全面分析农村公路与乡村旅游一体化开发影响因素，系统提出不同影响因素下的一体化开发模式，为推动农村公路与乡村旅游一体化开发提供参考。