0 引言
为深入贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰、碳中和的重大战略决策，国家发布了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《2030年前碳达峰行动方案》等文件，交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局也联合发布了配套实施意见。这一系列文件中都提到了“大力发展以铁路、水路为骨干的多式联运，加快大宗货物和中长距离货物运输‘公转铁’‘公转水’”[1]。大力发展集装箱铁水联运作为加快推进货物运输 “公转铁”“公转水”的集中体现，是交通运输行业推进碳达峰碳中和战略的重要手段。因此，研究我国集装箱铁水联运的现状特点、制约因素，对交通运输领域加快推进绿色低碳发展，构建绿色高效交通运输体系具有重要意义。
集装箱铁水联运是以集装箱作为运载单元，主要采用铁路和水路两种运输方式完成的多式联运。国内学者对集装箱铁水联运的发展做了一系列深入研究，多采用SWOT等定性分析方法，对集装箱铁水联运的发展现状进行分析。例如，黄庆波等[2]利用SWOT 分析法厘清大连港海铁联运建设的优势、劣势、机会与威胁，并提出大连港需在持续优化港口基础设施建设、提高港口智能化水平的同时，促进海运、陆运和空运政策法规的有效衔接，并充分利用“一带一路”对接机遇，加强与周边国家及地区的港口合作；张泽盛等[3]基于“双循环”角度分析了我国铁水联运发展的机遇及存在的问题，认为需从出台铁水联运法规、构建铁水联运一体化中心、完善铁水联运价格机制以及搭建铁水联运平台等方面着手推动集装箱铁水联运高质量发展；詹翔[4]剖析了上海地区海铁联运发展中的“硬环境”和“软环境”的短板问题，提出“铁路无轨货场”新型发展模式，并提倡构建高效顺畅海铁联运协调平台，以优化软硬环境，提升铁水联运运能和服务水平；江浩等[5]通过分析天津港、营口港、宁波舟山港、青岛港等港口铁水联运的发展经验，认为合理布局港区铁路路网、开行铁水联运班列、加强无水港建设以及开发信息系统是推动我国集装箱铁水联运发展的关键措施；龙文武等[6]分析提出了在“双碳”目标下湖北省发展铁水联运的对策，认为通过优化铁水联运布局、打造长江黄金水道综合立体交通走廊、培育多式联运经营主体、构建“互联网+物流+贸易+金融”多式联运服务平台、建立铁水联运市场运价体系等手段，可优化调整湖北省运输结构，提升区域物流高质量发展；戴婷[7]通过分析德国、荷兰等欧洲国家和部分北美国家港口集装箱铁水联运的发展特点，指出我国集装箱铁水联运需要在政策法规体系建设、政策协调机制、信息共享、基础设施建设、设施设备标准化以及灵活市场定价等方面充分借鉴欧美发达国家经验。国外学者主要从宏观层面剖析了多式联运的发展进程和组织模式，如集装箱铁水联运系统协调发展和构成[8]，铁路与航运之间的协调关系和可持续铁路运输的能源利用问题[9]以及货运代理公司之间的最佳合作模式[10]等。
总体来看，现有研究主要利用定性分析方法研究铁水联运发展现状、存在的问题及下一步发展的对策建议，量化分析较少、数据不够详实，无法客观、精准地反映我国集装箱铁水联运全貌。为此，本文将基于分港口的铁水联运细部结构数据，采用定性分析、定量分析及国际对标相结合的方法，系统梳理我国铁水联运现状、港口群发展特点、存在的问题等，并针对性地提出发展对策建议，以推动我国集装箱铁水联运快速、高质量发展。
1 我国集装箱铁水联运的现状和特征
根据《国家综合立体交通网规划纲要》[11]，全国沿海主要港口共有27个，其中20个港口已开通集装箱铁水联运业务。“十三五”收官之年（2020年）实现铁水联运量661.4万标箱，铁水联运量占集装箱吞吐量的比例为2.9%。具体来看，我国集装箱铁水联运发展呈以下特征。
1.1 集装箱铁水联运量高速增长，铁水联运占比逐年提高
沿海主要港口集装箱吞吐量和铁水联运量同比增速如图1 所示。相比2017年的332.0万标箱，2020年全国沿海主要港口集装箱铁水联运量增长了近1倍。由图1 可知，2017—2020年间平均增速达25.8%，远高于同期3.9%的沿海主要港口集装箱吞吐量增速。
2017—2020年沿海主要港口集装箱铁水联运量占比变化如图2 所示。可以看出，沿海主要港口集装箱铁水联运量占集装箱吞吐量的比例从2017年的1.6%提升至2020年的2.9%，提高幅度较大。此外，内河港口铁水联运量也快速增长，2020年实现铁水联运量18.7万标箱，同比增长12.4%[12]。
集装箱铁水联运的高速发展，客观上与我国铁水联运起步较晚、基数偏低有关，但更得益于近年来我国大力推进综合立体交通网络建设、推进运输结构调整和多式联运发展的政策措施，具体体现为以下3点。
（1）全力推进集疏运体系建设，主要港口铁路进港率大幅提高。“十三五”期间，交通运输行业认真贯彻落实《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，全力推进港口集疏运系统建设，支持了超过2 000km集疏运铁路项目建设，积极打通铁路进港“最后一公里”。初步统计，“十三五”期间，港口投入使用铁路线路50条，在建铁路线路33条，2020年底沿海主要港口铁路进港率达到89%，内河主要港口铁路进港率超过70%。2020年全年主要港口共开行集装箱班列线路超过500条，同比增长超过60%，服务网络基本覆盖全国。
（2）持续推进运输结构调整，不断优化港口集疏运组织。交通运输部会同铁路局、民航局、邮政局、国铁集团成立了运输结构调整工作组，统筹谋划运输结构调整和多式联运工作，认真组织实施《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》，推进港口集疏运“公转铁”“公转水”。环渤海、长三角港口群的17个港口，煤炭集港由公路全部改为铁路和水路运输。加快发展大宗物资“散改集”，天津港2020年完成80余万标箱，同比增长42%[13]。
（3）加强多式联运示范工程建设，以点带面推动铁水联运快速发展。交通运输部会同发展改革委组织开展了3批共70个国家多式联运示范工程，覆盖全国28个省份和11条国家物流大通道一半以上的枢纽节点，已开通线路超过300条，累计完成集装箱多式联运量超过1 400万标箱。同时，积极研究完善多式联运标准体系，在重庆、青岛等地积极探索多式联运“一单制”。
1.2 五大港口群铁水联运发展情况存在较大区域差异
按照地理位置的特点，我国港口可划分为环渤海、长三角、东南沿海、珠三角及西南沿海五大港口群①(①环渤海港口群包括大连、营口、锦州、秦皇岛、黄骅、唐山、天津、烟台、青岛、日照等；长三角港口群包括上海、 连云港、宁波舟山等；东南沿海港口群包括福州、泉州、厦门等；珠三角港口群包括汕头、深圳、广州等；西南沿海 港口群包括湛江、广西北部湾港等。)。这些港口群的集装箱铁水联运量如表1 所示，全国占比情况如图3 所示，2020年全国集装箱铁水联运量占比排名情况如图4 所示。
由表1 、图3 和图4 可以看出，不同港口群的发展特点差异较大，主要体现出以下几个特征。
（1）环渤海港口群集装箱铁水联运规模大、占比高。2020年，环渤海港口群集装箱铁水联运量为433.3万标箱，占全国铁水联运总量的64.8%，是环渤海港口群集装箱吞吐量占全国集装箱吞吐量比重（30.1%）的2.2倍（见图3 ）。其中，青岛港完成集装箱铁水联运量170.8万标箱，规模居全国首位；营口港完成集装箱铁水联运量占营口港集装箱吞吐量的17.9%，占比居全国首位（见图4 ）。
（2）长三角、珠三角、东南沿海港口群陆海统筹推进江海联运和铁水联运，水路集疏港比例高。2017—2020年，长三角、珠三角、东南沿海港口群集装箱铁水联运量保持了较快增长，年均增速分别为37.8%, 17.6%, 50.6%，但集装箱铁水联运量占集装箱吞吐量的比重仍然较低。2020年，长三角、珠三角、东南沿海港口群集装箱铁水联运量占比分别为2.2%, 0.6%, 0.5%，均低于全国平均水平，其中上海、宁波舟山、广州、深圳四大港口的占比分别为0.6%, 3.5%, 0.5%, 0.7%。
江海联运发达、水路集疏港比例高是长三角、珠三角、东南沿海港口群集装箱铁水联运量占比较低的主要原因。江海联运作为一种绿色低碳的联运方式，符合“公转水”这一运输结构调整方向。我国长三角、珠三角地区水网密集、通航条件好，长江干线、西江干线等三级及以上航道占全国比重超过2/3，江海联运优势突出。2020年，长三角、珠三角港口群的集装箱通过水路集疏港的比例分别为64.7%和68.1%，远高于其他港口群。东南沿海港群水路集疏港比例也达到57.1%。其中，上海、宁波舟山、广州、深圳四大港口水路集疏港的比例分别为70.9%, 58.0%, 91.0%和57.9%。
（3）西南沿海港口群集装箱铁水联运量较小，但增长势头迅猛。2017—2020年西南沿海港口群集装箱铁水联运量情况如图5 所示。可以看出，2017—2020年，西南沿海港口群集装箱铁水联运量由1.9万标箱增长至25.4万标箱，年均增速达138.2%，是全国沿海主要港口铁水联运量年均增速的5.4倍，占比从0.6%提升至4.1%。其中，受益于国家西部陆海新通道战略，广西北部湾港[16]的集装箱铁水联运量年均增速达284.1%，增速居全国第1位，运输货类超过500类，并实现与中欧班列对接。
1.3 我国沿海主要港口的集装箱铁水联运量占比相较欧美国家偏低，具有典型的亚洲特色
尽管近年来我国集装箱铁水联运发展迅速，但从集装箱铁水联运量占沿海港口集装箱吞吐量的比重来看，与欧美主要港口相比仍有较大差距。2020年全球集装箱吞吐量前20港口铁水联运情况如表2 所示。
表2 2020年全球集装箱吞吐量前20港口铁水联运情况 |
| 排名 | 港口 | 集装箱吞吐量 /万标箱 | 铁水联运量 /万标箱 | 铁水联运 占比（%） |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 上海港 | 4 350 | 26.8 | 0.6 |
| 2 | 新加坡港 | 3 687 | — | — |
| 3 | 宁波舟山港 | 2 872 | 100.5 | 3.5 |
| 4 | 深圳港 | 2 655 | 18.1 | 0.7 |
| 5 | 广州港 | 2 317 | 11.0 | 0.5 |
| 6 | 青岛港 | 2 201 | 170.8 | 7.8 |
| 7 | 釜山港 | 2 181 | 66.0 | 3.0 |
| 8 | 天津港 | 1 835 | 80.5 | 4.4 |
| 9 | 香港港 | 1 796 | — | — |
| 10 | 鹿特丹港 | 1 434 | 126.5 | 8.8 |
| 11 | 杰布拉里港 | 1 349 | — | — |
| 12 | 巴生港 | 1 324 | — | — |
| 13 | 安特卫普港 | 1 202 | 88.8 | 7.4 |
| 14 | 厦门港 | 1 141 | 5.1 | 0.5 |
| 15 | 丹戎帕拉帕斯港 | 980 | — | — |
| 16 | 高雄港 | 962 | — | — |
| 17 | 洛杉矶港 | 921 | 322.1 | 35.0 |
| 18 | 汉堡港 | 850 | 258.5 | 30.4 |
| 19 | 长滩港 | 811 | — | — |
| 20 | 纽约/新泽西港 | 759 | 67.1 | 8.8 |
注：排名第2, 9, 11, 16的港口无铁水联运；排名第12, 15, 19的港口虽然有铁水联运，但无铁水联运量统计数据。 |
由表2 可以看出，2020年，全球集装箱吞吐量排名前20的港口中，鹿特丹、安特卫普、汉堡等欧洲港口铁水联运占比分别为8.8%, 7.4%和30.4%，洛杉矶、纽约等美国港口占比分别为35.0%, 8.8%。亚洲港口铁水联运则占比普遍偏低。全球集装箱吞吐量排名前20的港口中，亚洲港口占有14席。除青岛（7.8%）外，其余港口铁水联运占比均较低，其中上海、广州、深圳、厦门4个港口占比均低于1%，新加坡、香港、杰布拉里、高雄4个港口无铁水联运。
包括我国港口在内的亚洲主要港口集装箱铁水联运量占比偏低与经济发展模式和运输方式密切相关。亚洲国家和地区普遍采用外向型经济发展模式，因此人口和产业高度集中在沿海地区，导致港口集装箱运距较短，不利于发挥铁路运输优势。据调查，长三角、珠三角地区陆路运距小于300km的占比为77.5%，小于500km的占比高达93.4%。同时，纵观集装箱吞吐量位居世界前列的亚洲港口，得益于便捷高效的航运网络优势，通过水运集疏港的比例普遍很高，如韩国的釜山港2020年水运集疏港比例为55.1%，与我国宁波舟山港、深圳港相近。
2 制约我国集装箱铁水联运发展的主要因素
整体上，我国集装箱铁水联运发展仍处于初级阶段，未来仍有较大的发展空间。尽管我国集装箱铁水联运发展的基本面向好，但从前文所述的区域发展不平衡、与欧美发达国家港口差异较大等特征可以看出，我国集装箱铁水联运发展仍面临一些制约因素，主要体现在市场环境、运输方式衔接及支持政策等3个方面[17]。
2.1 统一开放、竞争有序的市场环境尚未形成
市场经济的本质是市场在资源配置中发挥决定性作用，我国市场运行中存在的一些体制机制问题是阻碍集装箱铁水联运进一步发展的主要因素。
（1）铁路市场化程度不高。业内普遍认为，发展多式联运的关键在铁路。由于铁路“一家独大”的地位，港口等货运相关企业在与铁路的合作中往往处于弱势，很难与其实现合作共赢，一体化运营、全流程服务更无从谈起。同时，铁路运输定价机制僵化。近年来虽采取了一些运价下浮的优惠措施，但根据客户需求、货物特点、市场变化等情况浮动的机制不足，涉及跨局运输时，运价调整尤为困难，相对公路运输机动灵活的定价方式，市场竞争力明显不足。
（2）公路运输市场低价竞争的格局未根本扭转。近年来，各地政府大力开展公路超载超限治理，公路超载超限现象已得到有效遏制。但公路货运经营主体“小、散、弱”的问题并未改变，导致公路运价长期偏低，货车司机群体工作时间长、经营负担重的问题引发社会舆论关注。
2.2 运输方式间衔接不够顺畅
铁路运输与水运之间在规则标准、基础设施、信息互联互通等方面衔接不畅，是制约集装箱铁水联运的关键点。
（1）部门间管理规则和标准不够统一。铁路运输与水运在货物品名、类别划分、装载箱体等方面的标准缺乏统筹，各自为政。如两者关于危险货物的界定标准不一，一些水上视为普通适箱货的货物，铁路则归入危险货物范畴。特别是运输单证不统一，货物更换运输方式时需要二次“起票”，重新填写内容高度重复的单证，既降低了作业效率，又增加了管理成本。
（2）设施“硬衔接”不够顺畅。铁路与港口之间大多存在“邻而不接”“接而不畅”等问题[18]。调查的17个有集装箱铁水联运业务的港口中，仅有6个港口铁路装卸线延伸至码头后方堆场，其他11个港口的铁路集疏运均需要公路短途接驳，部分接驳距离在10km以上，导致“最先和最后一公里”物流成本偏高。
（3）信息“软衔接”不足。铁路、港口、船公司、货代、海关等信息相对独立，各行业间信息壁垒高，“信息孤岛”现象比较普遍。特别是铁路部门对运单号、车皮号、在途等信息开放十分有限，形成信息链条“硬隔离”，对铁水联运的时效性产生严重负面影响。
2.3 配套支持政策仍需加强
从欧美国家经验来看，政策扶持是推进铁水联运发展的重要一环，我国在这方面尚存在不足。
（1）政策支持多采用价格补贴形式，创新举措不多。目前，上海、浙江等各地方政府均采用按箱给予铁水联运运价补贴的方式支持铁水联运，但随着箱运量高速增长，这一方式显然无法持续。同时，长期采用运价补贴的方式不仅加重了地方财政负担，还有可能扰乱运输市场秩序，给后期发展留下隐患。
（2）项目建设的要素保障存在难点。近年来，国家大力推进港口集疏运系统建设，但落实在具体项目上，在资金、用地、用海等方面存在不少困难，建设进展未达到预期。
3 推进我国集装箱铁水联运高质量发展的对策建议
大力发展集装箱铁水联运不仅是我国运输结构调整的重要举措，也是碳达峰的重要任务。针对我国集装箱铁水联运发展在市场环境、运输方式衔接以及支持政策等方面存在的制约因素，需要从交通运输行业内在因素和外在因素两个层面来寻求破解之道。
3.1 深化运输结构调整，强化联运组织管理
（1）持续推进大宗货物“公转铁”“公转水”[19]。深化运输结构调整示范区建设，持续推动公路大宗物资和中长途货物运输等向铁路、水运方式转移，推进粮食、煤炭、矿石等大宗货物“散改集”。以长三角地区、粤港澳大湾区等为重点，强力推进江海联运、铁水联运发展。
（2）扩大铁水联运试点示范工程覆盖范围。结合长三角、粤港澳、西部陆海新通道等重大国家战略，在更大范围、更高水平上开展多式联运示范工程建设。以铁路、海运公司为重点，开展内贸集装箱铁水联运新体系示范试点，推动“系列2”集装箱在水运领域中的应用，减少拆箱倒装作业环节。加快短途小循环、重去重回、双层列车等班列示范开行力度，丰富集装箱铁水联运产品和功能。
3.2 营造良好行业环境，健全标准规则体系
（1）大力推进标准规则统一。以铁路与海运规则衔接为重点，推动建立适应多式联运一体化运作的规则协调和互认机制。加快研究制定不同运输方式互认的货物品名、品类划分、货品代码等目录清单。加强各运输方式设施、设备、信息、服务等标准规则衔接，建立完善货物装载、安全管理、货物交接、支付结算、金融保险等规则体系。推行铁水联运“一单制”，优化单证、通关等业务流程，在制度上降低铁水联运成本。
（2）加快培育铁水联运市场主体。以多式联运示范工程为抓手，加快培育全程负责、一体化服务的多式联运经营人。鼓励港口企业、航运企业、铁路运输企业、物流企业等组建铁水联运专业化经营主体。支持以资本、信息、产品等为纽带，培育发展一批“链主型”“货代型”“平台型”“综合型”的铁水联运经营主体或企业联盟，为企业提供一体化解决方案、提供全链条、高品质、专业化的多式联运服务，在组织上降低铁水联运成本，减轻对财政补贴的依赖程度。
（3）持续加强公路货运车辆超限超载治理。加大货物装载源头监管力度，重点加强港口、矿山、物流园区等重点源头单位货车出场（站）装载情况检查，禁止超限超载车辆出场（站）上路行驶。严格落实治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作要求，统一公路货运车辆超限超载认定标准，加大对大宗货物运输车辆超限超载的执法力度，在管理上降低铁水联运成本。
3.3 畅通信息资源渠道，提升互联互通水平
（1）深化政务数据共享开放。在国家政务数据共享交换体系下，推进部门间、区域间、方式间公共信息服务数据更深层次交互共享。研究制定推动多式联运政务数据开放的相关制度规范，安全有序开放交通运输、市场监管等多式联运相关政务数据。
（2）加快完善铁水联运信息交换接口标准体系。推进铁路、港口等企业间信息互联共享，积极协调铁路运输管理信息系统（Transportation Management Information System, TMIS）的生产计划、货物在途跟踪、运输组织调度等信息实时接入，畅通铁水联运信息链，加快构建形成以政府公共信息服务为基础、企业间互联应用为主体、畅通高效的铁水联运信息服务体系，在技术上降低铁水联运成本。
3.4 持续优化集装箱铁水联运外部环境
（1）深化铁路市场化改革。进一步理顺跨路局协调、定价和成本分摊等机制，完善运价浮动机制，进一步取消合并铁路货运杂费，逐步放开铁路货运竞争性领域价格，扩大企业自主定价范围，建立健全能灵敏反映市场供求和竞争状况、体现服务质量差异的铁路货运价格形成机制。
（2）加强财政支持力度。统筹考虑车购税资金、中央基建投资等资金，鼓励社会资本设立铁水联运产业基金，鼓励金融机构加大对铁路和铁水联运企业金融服务的支持力度，撬动更多社会资金，拓宽投融资渠道，支持铁水联运发展。
（3）完善用地用海支持政策。加大对港口集疏运铁路、物流园区和工矿企业铁路专用线建设用地支持力度，对新增建设用地指标予以优先安排。加大涉海的铁水联运工程配建设施等项目的支持力度，在符合海域管理法律法规及围填海管理政策的情况下，重点保障用海需求。
（4）加强创新支持。发挥碳排放权交易市场作用，研究铁水联运碳排放交易产品和交易方式，推动碳排放配额交易，对铁水联运实行减碳经济补偿。
4 结语
本文从国家“双碳”战略对集装箱铁水联运发展的要求入手，总结了“十三五”期间我国集装箱铁水联运的发展特点和制约因素，并针对性地提出未来高质量发展集装箱铁水联运的对策建议，以推动我国顺利实现“双碳”战略中的集装箱铁水联运发展目标。受篇幅限制，本文并没有对每一个沿海主要港口的发展特点进行详细分析，所提出的对策建议也没有兼顾全部沿海主要港口铁水联运发展过程中所面临的问题，下一步将分港口开展更具有针对性的研究。